Znaczenie ordynacji wyborczej dla funkcjonowania państwa i budowy społeczeństwa obywatelskiego

Wystąpienie na konwersatorium Fundacji IUS ET LEX
Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Warszawa, 7 maja 2004

1. Ordynacja wyborcza w założeniach ustrojowych III RP

     Według Lijphart’a, głównego ideologa tzw. systemu proporcjonalnego (proportional representation – PR), proporcjonalność wyborów parlamentarnych jest głównym celem systemu wyborczego i stanowi najważniejsze kryterium oceny jego jakości [1][1]. Takie też jest, generalnie, stanowisko konstytucjonalistów polskich, a przynajmniej tak jest formułowane w uniwersyteckich podręcznikach prawa konstytucyjnego. Buczkowski [2]: System proporcjonalny stanowi rozwiązanie stosunkowo nowe, a główną jego zaletą ma być sprawiedliwość…Stosuje go wiele państw posocjalistycznych upatrując w nim jeden z elementów zasady wolności wyborów… Zadaniem wyborów parlamentu powinno być „policzenie sił”: ustalenie rzeczywistego zakresu poparcia społecznego dla poszczególnych ugrupowań, stanowiącego niezbędną legitymację do określonego udziału w sprawowaniu władzy. Taki zaś adekwatny rachunek sił zapewnić może tylko ordynacja proporcjonalna. Sprawiedliwość systemu proporcjonalnego, jako przeciwstawienie niesprawiedliwości systemu większościowego, na pierwszym miejscu stawia Garlicki [3]: System proporcjonalny pojawił się jako reakcja na niesprawiedliwości wynikające ze stosowania systemu większościowego. System ten zapewnia znacznie szerszą reprezentatywność parlamentu. Zdaniem Garlickiego nawet istnienie tzw. listy krajowej jest korzystne ponieważ pozwala na wyrównanie niektórych niesprawiedliwości w podziale mandatów. Banaszak [4]: Cechą ich wszystkich („systemów proporcjonalnych” – dopisek nasz) jest dążenie do zapewnienia podziału mandatów wyborczych pomiędzy poszczególne ugrupowania, komitety wyborcze itp., które wystawiły listy wyborcze, proporcjonalnie do liczby głosów oddanych na nie w wyborach. Uzasadnia się to tym, że skoro lud rządzi wybierając większością głosów przedstawicieli, to ich poglądy powinny odzwierciedlać rozkład opinii wśród wyborców. Zdaniem Gebethnera [5] najlepiej idei proporcjonalności służy metoda Sainte-Lague: Z całą pewnością metodę Sainte-Lague w określonych warunkach … można uznać za bardziej sprawiedliwą arytmetycznie w porównaniu ze skutkami stosowania metody d’Hondta. Tak więc metoda Sainte-Lague lepiej służy realizacji idei reprezentacji proporcjonalnej.

Jak się więc wydaje, wśród adwokatów systemu proporcjonalnego panuje powszechna zgoda, że celem wyborów jest zapewnienie, żeby wybrany parlament był jak najbardziej reprezentatywny dla rozkładu preferencji społecznych, a podział mandatów sprawiedliwy. Jak pisze Buczkowski [2]: Wszelka reprezentacja powinna być z natury swej wiernym zwierciadłem, w którym znajdzie dokładne odbicie nie tylko większość, lecz także mniejszość ciała wyborczego, wraz z różnymi składnikami je tworzącymi. [6]. Realizację tych idei ma zapewnić proporcjonalność wyborów, która, z kolei, jest często traktowana jako synonim tych cnót systemu wyborczego.

Anglicy mówią: The proof of the pudding is in the eating ‑ o jakości budyniu nie decyduje ani przepis jego przyrządzenia, ani jakość użytych składników, ani kwalifikacje kucharza. O jakości budyniu decyduje jego smak. Parlamentaryzm polski przedstawia unikalne doświadczenie w zakresie stosowania systemu proporcjonalnego, ponieważ w ciągu 10 lat, tj. od roku 1991 do 2001 zastosowano aż trzy różne jego warianty w wyborach do Sejmu. To polskie doświadczenie pozwala na ocenę systemu proporcjonalnego i wyciągnięcie wniosków odnośnie zgodności jego dogmatycznych założeń z ich praktyczną realizacją. Wykażemy poniżej, że obie te główne cechy systemu wyborów proporcjonalnych okazały się mitami, utworzone w wyniku takich wyborów sejmy, nie można uznać za reprezentatywne dla rozkładu społecznych preferencji, a podział mandatów trudno uznać za odpowiadający powszechnemu odczuciu sprawiedliwości.

2. Mit reprezentatywności

2.1. Niestabilność polskiej sceny parlamentarnej

     Jeśli założyć, że którykolwiek z sejmów wyłonionych w wyniku wyborów roku 1991, 1993, 1997 czy 2001, był, zaraz po ogłoszeniu wyników, zwierciadłem odbijającym rozkład preferencji społecznych, to wypada również uznać, że to zwierciadło, za każdym razem, zaraz po wyborach ulegało rozbiciu, pękało, a obraz przez nie przedstawiany miał się nijak do tych preferencji, jakie ujawnili wyborcy w akcie głosowania. Pod tym względem rekordowym okazał się być Sejm I Kadencji [7]. W wyniku wyborów 1991 do Sejmu weszli przedstawiciele 27 list wyborczych, jednakże przy końcu zaledwie dwuletniej kadencji statystyki wymieniają już 40 różnych ugrupowań, których członkowie zasiadali w ławach sejmowych. Przez całe dwa lata byliśmy świadkami nieustających przegrupowań i zmiany partyjnych barw, tworzenia coraz to nowych klubów partyjnych i przechodzenia z partii do partii. Według danych zawartych w książce Bosackiego [7] posłowie ponad 270 razy zmieniali barwy klubowe, niektórzy rekordziści nawet po 3 – 4 razy! Wprowadzenie instytucji progów zaporowych w roku 1993 tylko nieznacznie ograniczyło ten proceder. Wystarczy porównać skład Sejmu IV Kadencji na początku tej kadencji z jego składem po dwu i pół roku. Jesienią 2001 do Sejmu weszli przedstawiciele 6 list partyjnych plus 2 posłów z listy Mniejszości Niemieckiej. 1 Maja 2004 w Sejmie zasiadają przedstawiciele 15 klubów partyjnych plus 18 posłów tzw. niezrzeszonych. Jest to więc liczba nieodbiegająca daleko od liczby 40, jaką zanotowaliśmy w Sejmie I Kadencji.

Te dane statystyczne całkowicie falsyfikują tezę o reprezentatywności parlamentu wyłonionego w wyniku wyborów proporcjonalnych i tezę o sprawiedliwości takich wyborów. Jeśli te dane statystyczne o czymś przekonują, to raczej o słuszności wypowiedzi wicemarszałka Sejmu IV Kadencji, Donalda Tuska, podczas debaty nad ordynacją wyborczą w trakcie 66 posiedzenia Sejmu, w dniu 9 stycznia 2003 [8]: Jeśli Polacy dzisiaj tak nisko cenią własne przedstawicielstwo, także naszą Izbę, to nie tylko ze względu na jakość pracy, ale także z tego pierwotnego powodu, jakim jest poczucie niepełnego uczestnictwa, często fałszywego, zafałszowanego uczestnictwa obywateli w akcie wyborczym. Polacy od lat mają przekonanie ‑ i to przekonanie narasta ‑ że dzień, w którym wybierają swoich parlamentarzystów, jest tak naprawdę dniem wielkiego oszustwa polskiego wyborcy przez aparaty partyjne. Jest przecież rzeczą oczywistą, że posłowie tych partyjek i klubów, powstających po wyborach, w trakcie kadencji, mieliby znikomą szansę uzyskania mandatów, gdyby zdecydowali się startować w wyborach uczciwie, z otwartą przyłbicą, pod szyldami tych ugrupowań. Wyborcy, którzy oddali na nich głosy, kiedy prowadzili kampanię wyborczą pod zupełnie innymi szyldami, mają słuszne prawo czuć się oszukanymi i zawiedzionymi. Takie przejścia w trakcie kadencji z partii do partii czy zakładanie innych partii ilustrują raczej główny zarzut Karla Poppera, jaki stawia on proporcjonalnemu systemowi wyborów: system reprezentacji proporcjonalnej odziera posła z osobistej odpowiedzialności [9].

2.2. Reprezentatywność Sejmu w świetle wyborów samorządowych 2002

     Innej ilustracji tej zafałszowanej reprezentatywności wyborów parlamentarnych w Polsce dostarczają wyniki wyborów samorządowych, jakie odbyły się październiku 2002, a więc dokładnie w rok po wyborach do Sejmu IV Kadencji. W wyborach tych wybierano bezpośrednio, a więc, de facto, w jednomandatowych okręgach wyborczych, 2478 wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Wyniki przedstawiają następujące tabelki [11]:

Wyniki 2002 bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast

 

wójtowie

burmistrzowie

prezydenci

Bezpartyjni

1196

74,94%

611

79,04%

75

70,75%

SLD

105

6,58%

96

12,42%

26

24,53%

PSL

275

17,23%

58

7,50%

0

0,00%

Samoobrona

15

0,94%

4

0,52%

0

0,00%

PO

0

0,00%

1

0,13%

3

2,83%

PiS

0

0,00%

0

0,00%

2

1,89%

LPR

5

0,31%

3

0,39%

0

0,00%

Razem

1596

100,00%

773

100,00%

106

100,00%

1882 mandaty, a więc ponad 75%, przypadło kandydatom nie występującym pod szyldem jakiejkolwiek z partii zasiadającej w Sejmie IV Kadencji, a zatem wszystkie te partie razem wziąwszy, rozdzieliły między swoich kandydatów zaledwie niecałe ¼ mandatów burmistrzowskich. Cokolwiek myśleć o reprezentatywności takich wyborów, to nie podobna zaprzeczyć, że wyborcy, w swojej masie, odrzucili szyldy partyjne i dali kredyt zaufania kandydatom bezpartyjnym. Jeśli Sejm wybrany w wyborach proporcjonalnych ma odzwierciedlać wszystkie, nawet zdecydowanie mniejszościowe preferencje, to gdzie znajduje się odzwierciedlenie preferencji tych 75% głosujących w wyborach samorządowych? Albowiem ten wynik bynajmniej nie jest przypadkowy. Prowadzone od lat, przez różne ośrodki, badania opinii publicznej, systematycznie wykazują, że Polacy nie chcą głosować na partie polityczne, lecz opowiadają się zdecydowanie za głosowaniem na konkretne osoby i procent osób ujawniających taki pogląd zgadza się mniej więcej z procentem wyborców, którzy w wyborach samorządowych 2001 oddali swoje głosy na kandydatów niezwiązanych z partiami politycznymi.

Gdyby w stosunku do tych faktów wysunąć zarzut, że to nie ma nic wspólnego z systemem wyborczym, który wszędzie na świecie dobrze funkcjonuje, a jest to tylko jakaś specyficzna polska anomalia, to warto przyjrzeć się rozwojowi parlamentaryzmu włoskiego.

2.3. Reprezentatywność w świetle ewolucji systemu włoskiego

     Polityczna scena włoska, do roku 1993, była przysłowiową pod względem niestabilności rządów w tym kraju. Ukuto nawet określenie governo balneare – rząd sezonu kąpielowego, bo od roku 1948, to jest od czasu powstania I Republiki Włoskiej, na scenie pojawiło się 51 gabinetów rządowych, a więc średni czas trwania jednego rządu włoskiego wynosił ok. 10 miesięcy. W przeciwieństwie do gabinetów rządowych podobnej niestabilności nie wykazywał skład parlamentu włoskiego, gdzie przez wiele lat trwał dość stabilny układ partyjny, w którym ok. 1/3 mandatów zbierali zarówno chrześcijańscy demokraci, jak i komuniści. Załączona tabela podaje wyniki wyborów w roku 1987 w porównaniu z wynikami z roku 1992 [12].

Wybory proporcjonalne w 1987 i 1992 roku

Partia

Mandaty

 w 1987 r.

 w 1992 r.
DC 234 (34,3%) 206 (29,7%)
PDS 177 (26,6) 107 (16,1)
PSI 94 (14,3) 92 (13,6)
Lega Lomb. 1 (0,5) 55 (8,7)
Rif. com. 35 (5,6)
MSI-DN 35 (5,9) 34 (5,4)
PRI 21 (3,7) 27 (4,4)
PLI 11 (2,1) 17 (2,8)
Fed. Verdi 13 (2,5) 16 (2,8)
PSDI 17 (2,9) 16 (2,7)
P.Radicale 13 (2,6)
La Rete 12 (1,9)
Lista Pannella 7 (1,9)
PPST(SVP) 3 (0,5) 3 (0,5)
Federalismo 1 (0,4)
Lega Aut.Veneta 1 (0,4)
Dem. Proletaria 8 (1,7)
PS d’Azione 2 (0,8)
UV-ADP-PRI 1 (0,4)
L. Valle d’Aosta 1 (0,1)
Łącznie

 630 (100%)

 630 (100%)

Jak widzimy scena parlamentarna w roku 1987 i w 1992 specjalnie się od siebie nie różnią, ani co do ilości występujących partii politycznych, ani co do ich proporcjonalnego udziału w parlamencie.

W roku 1993 Włosi przeprowadzili historyczne referendum, w którym odrzucili system wyborów proporcjonalnych i wprowadzili jednomandatowe okręgi wyborcze. Od tej pory 75% deputowanych do parlamentu włoskiego wyłanianych jest w jednomandatowych okręgach wyborczych. Zmiana ta okazała się rewolucyjną dla funkcjonowania demokracji włoskiej. Wystarczy porównać powyższe wyniki z wynikami wyborów przeprowadzonych w roku 1994.

Wyniki wyborów w r. 1994, po wprowadzeniu JOW

Ugrupowanie

mandaty

w procentach

Progressisti

213

33,9

Polo della Liberta

191

30,3

Polo del Buon Governo

165

26,1

Patto per l’Italia

46

7,3

Alleanza Nazionale

10

1,6

Pozostałe

5

0,8

Łącznie

630

100

Widzimy z powyższych danych, że w wyborach roku 1994, przeprowadzonych w ramach nowego systemu, do parlamentu nie weszły partie, które miały stałą przepustkę do rządów w poprzednich wyborach. Gdzie się podziały te partie polityczne i ich elektoraty?

Dane te podważają aksjomat reprezentatywności parlamentu wyłanianego w tzw. wyborach proporcjonalnych. Pomiędzy ostatnimi wyborami we Włoszech przeprowadzanymi w ramach systemu proporcjonalnego, a pierwszymi wyborami w okręgach jednomandatowych upłynęły zaledwie dwa lata i w czasie tych dwóch lat we Włoszech nie było ani wojny, ani nie zdarzyła się żadna niezwykła katastrofa, którą można by uznać za przyczynę odwrócenia się społeczeństwa od wszystkich partii politycznych, jakie zasiadały w parlamencie przez wiele kadencji.

Oczywiście, zwolennicy aksjomatu o reprezentatywności i sprawiedliwości systemu wyborów na listy partyjne nie poddają się łatwo i wyciągają zupełnie odmienne wnioski z przedstawionych tu faktów. Odpowiedzi na przyczyny niestabilności sceny politycznej, kłopotów z interpretacją wyników sondaży opinii publicznej, trudności w przewidywaniu wyników wyborów parlamentarnych, upatrują w nieprzewidywalności zachowań elektoratów, zmienności i ulotności nastrojów społecznych i w całej masie innych elementów, o których traktują politologiczne i socjologiczne traktaty [13]. Argument ten działa jednak przeciwko założeniu o reprezentatywności systemu proporcjonalnego: skoro rozkład preferencji politycznych elektoratu jest sprawą do tego stopnia ulotną i nieprzewidywalną, zmieniającą się nieledwie z dnia na dzień – jakby na to wskazywały zmienne wyniki sondaży opinii publicznej, to tym bardziej nie ma sensu mówić o reprezentatywności wyników wyborów. Parlament bowiem wybiera się na całą kadencję, a nie na okres od sondażu do sondażu.

Naszym zdaniem omówione przez nas fakty wskazują na coś zupełnie innego. W warunkach systemu proporcjonalnego wyborcy nie mają alternatywy i zmuszeni są do głosowania na przedstawione im listy partyjne. Głosują więc na partie polityczne i wynik takiego głosowania daje jakiś statystyczny rozkład. Zupełnie inaczej głosują, kiedy daje im się szansę innego wyboru. Zarówno w przedstawionych powyżej wyborach samorządowych w Polsce, jak w i wyborach roku 1994 we Włoszech, pojawiła się alternatywa i możliwość oddania głosu na kandydatów spoza ustalonego kręgu partyjnego. Być może wyniki te wskazują, że w przeciwieństwie do cytowanej wyżej opinii Buczkowskiego [2], skoro wyborcy zmuszeni są do głosowania na partie polityczne, to należy się zastanowić czy właśnie takie bezalternatywne ordynacje wyborcze nie naruszają samej zasady wolnych wyborów? Tak czy inaczej, fakty te obalają mit o tym, że wyniki wyborów przeprowadzanych w tzw. systemach proporcjonalnych lepiej od wyborów większościowych odzwierciedlają rozkład opinii i preferencji wyborców.

3. Mit proporcjonalności

     Jeśli, jak chce Lijphart, proporcjonalność ma stanowić miarę jakości systemu wyborczego [1], to wypada postawić pytanie co stanowi miarę proporcjonalności? Jak odróżnić system bardziej proporcjonalny od systemu mniej proporcjonalnego? Według polskiego konstytucjonalisty, prof. Stanisława Gebethnera [5]: Zapisana w art. 96 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 roku zasada proporcjonalności nie jest prawnie zdefiniowana. Uważa on jednak, że stosowanie zasady proporcjonalności nie może podlegać stopniowalnej  ocenie, to znaczy nie można mówić, że w sensie prawnym wybory są bardziej albo mniej proporcjonalne [5]. Z drugiej strony art. 8 ust. 2 Konstytucji wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania jej zapisów i dlatego zasada ta musi być rozumiana w takim sensie jak to pojęcie jest powszechnie rozumiane w języku polskim [14]. Również prof. Gebethner, w cytowanej wyżej wypowiedzi z tego samego źródła [5], uważa wybory przeprowadzone w systemie Sainte-Lague za bardziej proporcjonalne od wyborów przeprowadzanych np. w systemie d’Hondta. Według publicznych wypowiedzi innego wybitnego polskiego konstytucjonalisty, prof. Piotra Winczorka: Zapisana w Konstytucji zasada proporcjonalności winna być rozumiana dosłownie„[15].

3.1. Jak zmierzyć proporcjonalność wyborów?

     Zdaniem cytowanych tu konstytucjonalistów polskich zasada proporcjonalności wyborów do Sejmu jest, de facto, synonimem głosowania na listy partyjne w wielomandatowych okręgach wyborczych. Z takim stanowiskiem trudno się zgodzić, bo następuje tutaj oderwanie zastosowanej metody od skutków jakie ta metody przynosi. Per analogiam, to tak, jakbyśmy zasadę tajności wyborów utożsamiali z koniecznością głosowania w zamkniętych kabinach. To wybory mają być proporcjonalne, a więc odzwierciedlać preferencje społeczne i spełnienie tej zasady winno być oceniane po ich wynikach a nie po zastosowanych technikach przeliczania oddanych głosów na mandaty. W taki właśnie sposób postępują zachodni politolodzy, którzy wprowadzili do literatury światowej przedmiotu pojęcie indeksu dysproporcjonalności wyborów, zwanego czasem indeksem Gallaghera lub indeksem L-S (least squares metod – metoda najmniejszych kwadratów) [1, 16]. Indeks ten wyznacza się z następującego wzoru:

gdzie  oznacza procent głosów zdobytych przez daną partię, a   procent uzyskanych mandatów poselskich. Gdyby wybory posiadały dokładnie własność proporcjonalności, to indeks ten wynosiłby zero. Im większa jest wartość tego indeksu, tym większe odchylenie od proporcjonalności wyników wyborów, tym wybory są mniej proporcjonalne. Na podstawie bardzo wysokiej wartości tego indeksu dla wyborów do Sejmu III Kadencji, grupa 57 posłów złożyła 12 kwietnia 2001 skargę do Trybunału Konstytucyjnego, stawiając stosowanej ordynacji wyborczej do Sejmu zarzut złamania zasady proporcjonalności. Obliczona wówczas wartość tego indeksu wyniosła 9,79, a więc dużo więcej niż w szeregu krajów, w których wybory przeprowadza się w jednomandatowych okręgach wyborczych [17].

Kłopoty ze znalezieniem algorytmu, który pozwalałby dokładnie realizować zasadę proporcjonalnego rozdziału mandatów przypominają zagadnienie kwadratury koła i od kiedy pojawił się pomysł zastąpienia wyborów w okręgach jednomandatowych głosowaniem na wielomandatowe listy partyjne wiadomo, że zadanie to jest, w sensie matematycznym, rozwiązywalne tylko w sposób mniej lub bardziej przybliżony, natomiast jakość tego przybliżenia może być określona tylko post factum i właśnie przy pomocy metody najmniejszych kwadratów, czyli zdefiniowanego wyżej Indeksu Gallaghera. Paradoksy, do jakich prowadzi stosowanie tych różnych algorytmów interesująco przedstawił krakowski matematyk Krzysztof Ciesielski [18].

W tej sytuacji dokonaliśmy systematycznej analizy stosowanej obecnie w Polsce metody Sainte-Lague, którą Gebethner [5] uważa za lepiej od innych realizującą ideę reprezentatywności i proporcjonalności. Przeprowadziliśmy symulację komputerową rozdziału mandatów dla szeregu sytuacji: zmieniając wielkość okręgu wyborczego, liczbę partii politycznych i stosowane algorytmy numeryczne. Typowe wyniki tej analizy przedstawiają rysunki 1, 2 i 3. Każdy z tych rysunków przedstawia histogram, na którym podano wartość obliczonego Indeksu Gallaghera i gęstość prawdopodobieństwa rozkładu tych wartości dla ok. 10 milionów rozkładów preferencji wyborczych.

Rysunek 1 odpowiada sytuacjom w okręgach 7-mandatowych, rys. 2 w okręgach 9-mandatowych i rysunek 3 w okręgach 12-mandatowych. Okręgi 9 i 12-mandatowe są najbardziej typowymi okręgami wyborczymi w Polsce. Na wykresy te nanieśliśmy aktualne wartości Indeksów Gallaghera w poszczególnych okręgach w wyborach roku 2001. Dla porównania na wykresach tych umieściliśmy dane dla różnych krajów, w których wybory odbywają się bądź w systemie czysto większościowym bądź mieszanym. Dane te zaczerpnęliśmy z monografii Farrella [16]. Wreszcie na wykresach tych naniesione zostały obliczone przez nas indeksy Gallaghera dla kolejnych wyborów parlamentarnych w Wielkiej Brytanii. Te ostatnie dane zebrane zostały w Tabeli.

 

 

Wyniki wyborów w UK w latach 1979-2001

 

1979

1983

1987

1992

1997

2001

Głosy oddane na partie (w procentach)
Conservative

43,9

42,4

42,3

41,9

30,7

31,7

Labour

36,9

27,6

30,8

34,4

43,2

40,7

Liberal_Democrat(a)

13,8

25,4

22,6

17,8

16,8

18,3

PC/SNP

2

1,5

1,7

2,3

2,5

2,5

Other

3,3

3,1

2,6

3,5

6,8

6,9

Liczba miejsc w parlamencie
Conservative

339

397

376

336

165

166

Labour

269

209

229

271

418

412

Liberal_Democrat(a)

11

23

22

20

46

52

PC/SNP

4

4

6

7

10

9

Other

12

17

17

17

20

20

Total

635

650

650

651

659

659

(a) Liberal Party before 1983, Liberal and SDP in 1983 and 1987

 

Indeksy Gallaghera w UK od 1945 roku

Rok

1945

1950

1951

1955

1959

1964

1966

1970

IG

11.96

9.94

2.80

4.20

7.27

8.91

8.12

6.62

Rok

1974f

1974o

1979

1983

1987

1992

1997

2001

IG

15.45

14.48

11.60

20.63

17.70

13.50

16.63

17.76

Wnioski, jakie się nasuwają z powyższej analizy są jednoznaczne: przeciwstawianie wyborów na listy partyjne w okręgach wielomandatowych – bez względu na to jaki algorytm rozdziału mandatów zostanie zastosowany – wyborom na zasadzie większości w okręgach jednomandatowych , jako realizujących lepiej zasadę proporcjonalności, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Odstępstwo od proporcjonalności wyników wyborów, w każdym przypadku, jest sprawą czysto statystyczną i przypadkową.

4. Ordynacja proporcjonalna jako czynnik dezintegracji i podziału

     Cztery kadencje parlamentarne w Polsce, pod rządami tzw. ordynacji proporcjonalnej w wyborach do Sejmu, nie doprowadziły do utworzenia się stabilnej sceny politycznej, a wszystkie partie polityczne okazały się tworami sezonowymi. I stało się tak pomimo niezwykłego uprzywilejowania partii politycznych, zarówno ustawowego, jak i pozaprawnego. Ten opłakany, z punktu widzenia interesu społecznego i obywatelskiego, stan rzeczy, przypisuje się częstokroć bądź to jakoby znanym powszechnie wadom Polaków, jak to warcholstwu, nieumiejętności znajdowania kompromisu, indywidualizmowi, nielojalności itp., bądź też jakiemuś zapóźnieniu w rozwoju społecznym, co znalazło kilkakrotnie wyraz nawet w publicznych wypowiedziach Prezydenta Rzeczypospolitej.

W tych dość powszechnych utyskiwaniach nad naszym charakterem narodowym prawie nie słychać głosów, że taka sytuacja może być spowodowana przez wprowadzenie do życia publicznego mechanizmów, które sprzyjają takim szkodliwym postawom, premiując je i magnifikując. Jak się okazuje jednym z takich mechanizmów jest właśnie niewłaściwy, dezintegrujący system wyborczy, niesłusznie nazywany proporcjonalnym.

4.1. Prawo Ciesielskiego

     Na tę szkodliwą właściwość takiego systemu wyborczego pierwszy zwrócił uwagę Ciesielski [18], wskazując, że w pewnych sytuacjach, w warunkach proporcjonalnego podziału mandatów, niektórym partiom politycznym korzystniej jest się podzielić, gdyż w ten sposób mają szansę na zdobycie większej ilości mandatów. Nazwaliśmy tę własność Prawem Ciesielskiego. Patrząc pod tym kątem dokonaliśmy odpowiedniej analizy wyborów do Sejmu IV Kadencji.

Analizę przeprowadziliśmy w sposób następujący: (1) utworzyliśmy wszelkie możliwe koalicje dwupartyjne, dodając do siebie liczby głosów, jakie odpowiednie partie uzyskały w tych wyborach; (2) głosy oddane na pozostałe partie pozostały niezmienione; (3) dokonaliśmy rozdziału mandatów przy pomocy jednej z metod stosowanych w Polsce. Podobną analizę przeprowadziliśmy tworząc koalicje trójpartyjne. Załączona tabela przedstawia wyniki uzyskane dla koalicji dwupartyjnych w metodzie Sainte-Lague.

Perspektywy połączenia w koalicje dwupartyjne. Metoda S-L

SLD

SO

PiS

PSL

PO

LPR

SLD

0

0

1

1

-2

SO

0

-1

-4

-1

PiS

1

-4

-1

PSL

0

-5

PO

-7

 

Perspektywy połączenia w koalicje trójpartyjne

SLD-SO -PiS

SLD-SO -PSL

SLD-SO -PO

SLD-SO -LPR

SLD-PiS-PSL

SLD-PiS-PO

SLD-PiS-LPR

SLD-PSL-PO

SLD-PSL-LPR

SLD-PO -LPR

SO -PiS-PSL

SO -PiS-PO

SO -PiS-LPR

SO -PSL-PO

SO -PSL-LPR

SO -PO -LPR

PiS-PSL-PO

PiS-PSL-LPR

PiS-PO -LPR

PSL-PO -LPR

0

0

-1

-4

3

-1

-1

1

0

-1

0

-3

-2

-1

-5

-6

-2

-4

-2

-2

Tabela ta jednoznacznie pokazuje, że w takim systemie wyborczym partiom nie opłaca się łączyć i tworzyć koalicji, gdyż takie koalicje z reguły przynoszą straty i zmniejszają liczbę uzyskanych przez partie mandatów. Z powodów czysto arytmetycznych i statystycznych partiom politycznym nie opłaca się iść do wyborów razem, bo abstrahując od wszelkich politycznych i społecznych uwarunkowań, mechanizm wyborczy preferuje podział.

W powyższej analizie Prawa Ciesielskiego użyliśmy wyłącznie argumentów arytmetycznych i statystycznych, zakładając, że powstała koalicja partyjna uzyskuje w wyborach arytmetyczną sumę głosów, jakie padły na te partie, gdy startowały oddzielnie. W rzeczywistości sprawa nigdy nie przedstawia się tak korzystnie dla partii politycznych i fuzja dwóch partii nigdy nie prowadzi do zsumowania się głosów ich zwolenników. W sensie mnogościowym zbiór zwolenników dwu partii nigdy nie jest sumą zbiorów zwolenników jednej i drugiej, jest raczej przekrojem, a więc iloczynem tych zbiorów. Jest to dodatkowy argument na rzecz Prawa Ciesielskiego.

4.2. Rola języczka u wagi

     Występowanie dwóch partii oddzielnie zamiast jednej ma cały szereg zalet z punktu widzenia interesów tych partii, a w szczególności ich liderów. Tort musi być dzielony na więcej części, obowiązuje zasada parytetu, w efekcie mniejszym partiom przypada więcej łupów niż byłoby to możliwe w ramach jednej większej partii. Następuje rozmycie odpowiedzialności, winien jest zawsze kolega – czyli ewentualny partner koalicyjny. Mała partia może odgrywać rolę języczka u wagi w efekcie otrzymuje dużo więcej niż na to pozwalałyby proporcje. Zauważa Antoni Kamiński: M. Pinto-Duschinsky obliczył, na przykład, że w czasie półwiecza istnienia Izraela, radykalna Partia Narodowo-Religijna, uzyskując pięcioprocentowe poparcie wyborcze, zasiadała w rządzie przez trzy czwarte okresu. Podobnie FDP, zdobywając w latach 1944-99 mniej więcej jedną czwartą poparcia jaką miała SDP, współtworzyła rząd przez 86% czasu, gdy SPD zasiadała w rządzie czterokrotnie krócej; porównanie liczby tek ministerialnych pokazuje, że obie partie miały ich mniej więcej tyle samo. Wynika stąd całkowity brak proporcji między poparciem wyborców a wpływem na rządy państwem. Z polskiego podwórka można przytoczyć podobne przykłady [19].

Podsumowując: podział i dezintegracja jest mechanizmem wpisanym w tzw. proporcjonalny podział mandatów. Jest to mechanizm zarówno arytmetyczno-statystyczny (Prawo Ciesielskiego), jak i psychologiczno-polityczny, gdyż sprzyja indywidualnym interesom większej grupy polityków.

5. Ordynacja proporcjonalna patentem na słabe państwo

     Zarzuty stawiane systemowi tzw. wyborów proporcjonalnych publikowane były niejednokrotnie [9-11, 20, 21], a lista jej wad jest długa. Wymieńmy tylko niektóre:

  1. Jest niezrozumiała dla wyborców i zniechęca do brania udziału w wyborach
  2. Likwiduje odpowiedzialność posłów przed wyborcami
  3. Destabilizuje i osłabia państwo
  4. Zamienia demokrację w partiokrację
  5. Generuje korupcję polityczną
  6. Degeneruje życie publiczne, degeneruje partie polityczne i jest przeszkodą w powstaniu społeczeństwa obywatelskiego
  7. Narusza nasze bierne prawo wyborcze
  8. Jest sprzeczna z Konstytucją ponieważ łamie konstytucyjne zasady równości, proporcjonalności, bezpośredniości i powszechności wyborów

Tutaj skoncentrujmy uwagę na sprawie destabilizacji i osłabienia państwa. Szeroko tę sprawę omawia Kamiński [20]. Nie jest przecież rzeczą przypadku, że wszystkie państwa decydujące o polityce światowej, a więc, w pierwszym rzędzie, USA, Wielka Brytania, Kanada i Francja mają u siebie czysto większościowe systemy wyborcze i wybierają deputowanych wyłącznie w jednomandatowych okręgach wyborczych. Warto zwrócić uwagę, że pozostałe kraje Grupy G-7, a więc Niemcy, Japonia i Włochy, to kraje, które przez wiele lat po II Wojnie Światowej z trudem dobijały się swojego obecnego statusu, pozostając w cieniu zwycięskich Aliantów, którzy, de facto, „skłonili” pokonanych przeciwników do przyjęcia proporcjonalnych systemów wyborczych, jako formuły bardziej demokratycznej od systemów wyborczych, jakie stosowali u siebie. Dzisiaj jesteśmy świadkami, jak i te kraje, usiłując odzyskać swoje polityczne znaczenie, reformują systemy wyborcze. Włosi dokonali reformy w wyniku referendum 1993. Japonia zreformowała swój system wyborczy w roku 1997, wprowadzając  wybory deputowanych w 2/3 w JOW. Również Niemcy starają się zrzucić ubranko nałożone na nich przez zwycięskich Aliantów i coraz głośniej zaczynają się domagać JOW [21]. Przypomnieć też wypada, że gdy w wyniku przewagi powojennych nastrojów prosocjalistycznych, Francuzi zaadaptowali system wyborów proporcjonalnych, to wobec kłopotów politycznych i niestabilności generowanej w ten sposób sceny politycznej, pod rządami Generała De Gaulle’a przeszli na system JOW.

Ta słabość państwa przejawia się przede wszystkim w trudności wyłonienia stabilnego rządu, będącego w stanie ponosić odpowiedzialność za kraj i często bolesne reformy. Prawie nigdy się nie zdarza, żeby proporcjonalny system wyborczy doprowadził do sytuacji, w której w wyniku wyborów wyłoniona zostaje partia posiadająca bezwzględną większość w parlamencie. Zawsze są to rządy koalicyjne, z natury nietrwałe. Sytuację tę dobrze ilustruje następująca tabela, która podaje, na przykładzie wysoko rozwiniętych krajów europejskich czas stracony na koalicyjne targi i formowanie rządów [22]:

Austria (1945 – 1996):      814 dni

Finlandia (1945-1995):  1.182 dni

Belgia (1946-1995):      1.241 dni

Holandia(1945-1994):   1.253 dni

Włochy (1845-1994):     1.374 dni

W przykładowo wybranych latach wyglądało to tak:

Holandia: 1977      208 dni

Holandia: 1973      163 dni

Belgia: 1988          148 dni

Włochy: 1979         126 dni

      Jest rzeczą oczywistą, że kraj, w którym przez 4 lata nie podobna utworzyć rządu nie może liczyć na znaczącą pozycję w polityce światowej. Fakt ten wyjaśnia powodzenie włoskiego ruchu Maggioritario, który doprowadził w roku 1993 do odrzucenia systemu proporcjonalnego. Od razu też widać efekty tej zmiany: rząd Berlusconiego jest trzecim rządem włoskim od roku 1994.

6. JOW szansą na stabilne i silne państwo

Ordynacja wyborcza w systemie JOW, w szczególności w preferowanym przez Ruch na rzecz JOW jej wariancie westminsterskim, zwanym po angielsku systemem FPTP – First-Past-The-Post, nie podpierając się założeniami ideologicznymi, takimi jak sprawiedliwość, reprezentatywność czy proporcjonalność nie posiada wielu z wyszczególnionych powyżej słabości systemów głosowania na listy partyjne:

  1. Jest jasna, czytelna, zrozumiała dla wyborców.
  2. Wiąże posłów z wyborcami z okręgów, wymusza odpowiedzialność, poseł staje się naprawdę posłem – sługą swoich wyborców.
  3. Zmienia strukturę partii politycznych, które przestają być scentralizowanymi, biurokratycznymi aparatami, lecz stają się partiami obywatelskimi.
  4. Tworzy, tak jak o tym mówi Prawo Duvergera, dwubiegunową, dwupartyjną scenę polityczną. Nie przeszkadza to wcale istnieniu i zdobywaniu mandatów przez inne partie polityczne, a nawet indywidualnych, bezpartyjnych kandydatów. Zapewnia stabilną scenę polityczną i rząd posiadający poparcie większości parlamentarnej.
  5. Daje wyborcom poczucie, że ich głosy się naprawdę liczą, że mają wpływ na rządy i na życie publiczne.
  6. Gwarantuje spełnienie konstytucyjnych zasad powszechności, równości i bezpośredniości i przywraca nam w pełni nasze bierne prawo wyborcze.

Z tych powodów odrzucenie zasady proporcjonalności i wprowadzenie ordynacji wyborczej do Sejmu na wzór brytyjski uważamy za pierwszy i podstawowy warunek naprawy państwa polskiego.

 Czesław Oleksy i Jerzy Przystawa

Referencje:
[1]. Lijphart, A., Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945 – 1990, Oxford University Press, Oxford, 2000

[2]. Buczkowski, J., Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo UMCS, Lublin, 1998

[3]. Garlicki, L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. IV, LIBER, Warszawa, 2000

[4]. Banaszak, B., Prawo konstytucyjne, C.H.Beck, Warszawa, 1999

[5]. Gebethner, S.,  Wybory do Sejmu i Senatu. Komentarz do Ustawy z 12 kwietnia 2001 Ordynacja Wyborcza do Sejmu i Senatu RP, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa, 2001

[6]. Banaszak, B., Preisner, A., Wprowadzenie do prawa konstytucyjnego, Wrocław, 1992

[7]. Bosacki, Z., Pierwszy lepszy Sejm, Kantor Wydawniczy SAWW, Poznań, 1993

[8] Tusk, D., Stenogram z debaty plenarnej podczas 66 posiedzenia Sejmu IV Kadencji, www.sejm.gov.pl

[9]. Popper, K., O demokracji, tłum. z angielskiego w R. Lazarowicz i J. Przystawa, [10]. Pierwotnie opublikowane w „The Economist”, lipiec 1988.

[10]. Lazarowicz, R., Przystawa, J., (red.), Otwarta księga. O jednomandatowe okręgi wyborcze, SPES, Wrocław, 1999

[11]. Przystawa, J., Jednomandatowe okręgi wyborcze, WEKTORY, Wrocław, 2003

[12]. Il Libro dei Fatti, adnkronos, 1996

[13]. Antoszewski, A., O zwiększenie skuteczności prognoz wyborczych w W. Sitek (red.), Czy można przewidzieć? Socjologiczno-metodologiczne doświadczenia polskich badań wyborczych, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław-Warszawa-Kraków, 1995

[14]. Safian, M., Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2002 r., Druk Sejmowy nr 1537, Warszawa, 2003

[15]. Winczorek, P., Inna jednomandatowość, „Rzeczpospolita” nr 117 z 21 maja 2003

[16]. Farrell, D. M., Electoral Systems. A Comparative Introduction, Palgrave, New York, 2001

[17]. Biuletyn Informacyjny Ruchu na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych nr 8, czerwiec 2001 (dostępny na stronie internetowej www.jow.pl)

[18]. Ciesielski, K., Ordynacja paradoksalna, w  Lazarowicz, R., Przystawa, J., [10]

[19]. Kamiński, A., Wybór ordynacji a przyszłość kraju, www.jow.pl

[20]. Kamiński, A., Dwa systemy – dwie ordynacje, „Interes Publiczny” nr 4 z 23 września 2000

[21] .Przystawa, J., Dobra ordynacja warunkiem dobrego państwa, w druku w zbiorze Dobre państwo wydawanym przez Wyższą Szkołę Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego, Warszawa, 2004

[22]. Weckbach-Mara, F., „Welt am Sonntag” z 19 stycznia 2003 (zob. tłumaczenie w Biuletynie Informacyjnym Ruchu na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych nr 13, z marca 2003)

[23]. M. Pinto-Duschinsky, Jak pozbyć się złego rządu? Wady systemu proporcjonalnego i zalety modelu westminsterskiego w : Grupa Windsor, Nowa ordynacja wyborcza, Warszawa, 1999. Po raz pierwszy opublikowane w „Times Literary Supplement”, 25 września 1998, zob. też w J. Przystawa, Jednomandatowe Okręgi Wyborcze, Wektory, Wrocław, 2003

 


[1] There is wellnigh universal agreement that electoral proportionality is a major goal of electoral systems and a major criterion by which they should be judged. For many PR supporters, proportionality is a goal in and of itself – virtually synonymous with electoral justice…(zob.[1] str. 140)

About Jerzy Przystawa

Jerzy Przystawa (1939-2012) – naukowiec, fizyk, profesor dr hab., nauczyciel akademicki na Uniwersytecie Wrocławskim, publicysta, twórca i założyciel ogólnopolskiego Ruchu Obywatelskiego na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych

Skomentuj

Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.