Stosowanie demokracji bezpośredniej, a więc współrządzenia państwem przy aktywnym współudziale obywateli, co sugeruje art. 4 Konstytucji RP, jest blokowane w Polsce odgórnie. O jakości demokracji, w tym demokracji bezpośredniej w naszym kraju, świadczy jakość Sejmu – najwyższego organu państwa, w którym społeczna i polityczna selekcja wyborcza posłów budzi wiele zastrzeżeń. Pytanie o sprawny proces decyzyjny w Sejmie jest również pytaniem o jakość polskiej demokracji. Mimo że dominacja aktualnie istniejącego systemu politycznego w kraju – demokracji parlamentarnej jest jednoznaczna, coraz częściej obserwujemy wzrastającą popularność bezpośrednio-demokratycznych form rządzenia państwem, które są jednak konsekwentnie pomijane w najwyższych organach państwowych. Warto się przyjrzeć dokładniej namiastkom demokracji bezpośredniej w Polsce, blokowanym konsekwentnie przez najwyższy organ państwa polskiego, którego skład oparty jest na łamiącym prawa obywatelskie systemie wyborczym.

Referendum ogólnokrajowe

Najważniejszym elementem demokracji bezpośredniej, a więc takiego typu ustroju demokratycznego, w którym obywatele współuczestniczą w podejmowaniu ważnych decyzji, jest referendum, czyli głosowanie ogólnokrajowe. Referendum, jak powszechnie wiadomo, polega na odpowiedzi na konkretnie postawione pytanie według schematu „tak” lub „nie”, albo na wyborze między zaproponowanymi wariantami rozwiązań.

Wszyscy zgodzą się z tym, że referendum jest narzędziem kontroli władz, kształtowania ustroju i wyrazem woli społeczeństwa. Sama zasada referendum kojarzy się automatycznie z demokracją bezpośrednią, czyli kreowaniem prawa przez obywateli dla obywateli. Natomiast w polskich warunkach politycznych bezpośrednio-demokratyczny charakter tej formy demokracji jest co najmniej zawężony.

Art. 125 Konstytucji RP z 1997 r. przewiduje co prawda przeprowadzenie fakultatywnego referendum, lecz nie na wniosek obywateli, co byłoby na wskroś normalne, ale Sejmu bądź prezydenta za zgodą Senatu. Poza tym, wymagana jest frekwencja co najmniej 50% głosujących, aby wynik referendum stal się wiążący.

Należy przy tym dodać, że Konstytucja RP nie przewiduje formy referendum obligatoryjnego.

Wspomniany art. 125 i ustawa o referendum ogólnokrajowym, wyróżniają trzy jego rodzaje:
• referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa,
• referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której RP przekazuje organizacji narodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach,
• referendum w sprawie przyjęcia ustawy zmieniającej Konstytucję RP.

Dwa ostatnie rodzaje mają charakter skonkretyzowany, gdyż dotyczą uchwalonej już przez Sejm i Senat ustawy oraz umowy międzynarodowej zawartej przez Radę Ministrów, na którą obywatele mają wyrazić zgodę albo ją zanegować.

Ewenementem w ramach polskiej demokracji jest fakt, że referendum ogólnokrajowe ma charakter wiążący tylko wówczas, jeśli weźmie w nim udział co najmniej 50% uprawnionych do głosowania.

Art. 125 ustawy zasadniczej budzi wiele wątpliwości.

Po pierwsze, nie ma tu mowy o inicjatywie obywatelskiej, która winna poprzedzić referendum. W Polsce o przeprowadzeniu referendum decyduje Sejm lub Prezydent za zgodą Senatu. Obywatele pozostają aż do samego udziału w referendum jedynie biernymi obserwatorami. Natomiast skład Sejmu, zdominowany aktualnie istniejącą ordynacją wyborczą, nie pozwala nawet na zachowanie pozorów współdecydowania obywateli „w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa”.

Po drugie, pojęcie „sprawy o szczególnym znaczeniu” jest bardzo wątpliwe. Co to znaczy, że sprawa ma mieć szczególne znaczenie dla państwa i narodu? Wynika z tego, że przedmiotem tego głosowania nie może być jakakolwiek kwestia już wcześniej uregulowana. Tu widać ponownie brak inicjatywy obywatelskiej, w ramach której obywatele, którzy znają najlepiej swoje problemy, mogliby określić, jaka sprawa ma dla nich szczególne znaczenie.

Po trzecie, wątpliwości budzi próg 50-procentowej frekwencji, co przeczy założeniom demokracji. Wiadomo, że niegłosujący również głosują – pasywnie. Wymóg 50% frekwencji czyni z instytucji referendum ogólnokrajowego fikcję prawną, a więc również fikcją jest konstytucyjne uprawnienie obywateli do wpływu na sprawowanie władzy.

Po czwarte, w Polsce brak jest, jak wyżej wspomniano, referendum obligatoryjnego, zaś wyżej opisane referendum fakultatywne generowane jest przez najwyższe władze państwowe. Jest to klasyczne „koło młyńskie”, bowiem tego rodzaju referendum nie ma nic wspólnego z demokracją oddolną, wywodzącą się od obywateli, a więc faktycznego suwerena polskiego państwa.

Inicjatywa ustawodawcza

Forma inicjatywy ludowej, bardzo rozpowszechnionej w Szwajcarii, jest definiowana jako uprawnienie określonej przez prawo grupy członków zbiorowego podmiotu (narodu, obywateli, ludu) do przedłożenia właściwemu organowi państwa projektu ustawy (konstytucji) lub do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum, czy też podjęcia przez organ państwa innych działań. W szerokim rozumieniu tego pojęcia mieści się w nim prawo do inicjatywy ustawodawczej, której namiastka występuje w Polsce. W odróżnieniu od Szwajcarii, ta forma prawna funkcjonuje na poziomie zmiany ustawy, a nie konstytucji. Inicjatywa ustawodawcza jest prawem wniesienia projektu ustawy, czyli zaproponowaniem nowego rozwiązania kwestii dotychczas nieporuszanych ustawowo lub tzw. nowelizacji istniejącego aktu prawnego do Sejmu, a tym samym rozpoczęcia procesu legislacyjnego. Ciekawe jest jednak, że zgodnie z Konstytucją RP (art. 118) prawo inicjatywy ustawodawczej przynależy przede wszystkim ściśle określonym podmiotom: Prezydentowi RP, Radzie Ministrów, posłom (grupa 15 posłów lub komisja sejmowa), Senatowi (jako cała izba).

Polscy obywatele posiadają również prawo do zgłaszania inicjatywy ustawodawczej od 1999 roku. W tym celu należy założyć komitet inicjatywny i zebrać 100 tysięcy podpisów pod projektem ustawy w ciągu 3 miesięcy od powstania komitetu (art. 118, ust. 2 Konstytucji RP).

Następnie projekt ustawy wraz z podpisami przekazywany jest do Marszałka Sejmu, który proceduje z nimi tak samo, jak z innymi projektami ustaw. Ze względu na skomplikowany tryb wnoszenia inicjatywy obywatelskiej i stanowczo za krótki czas na zbieranie podpisów, niewiele projektów ustaw przygotowanych przez obywateli jest rozpatrywanych w Sejmie. Poza tym, w porównaniu ze Szwajcarią, taka inicjatywa musiałaby być przegłosowana w referendum. W Polsce niestety oddolna demokracja kończy się na zebraniu podpisów grupy 100 tysięcy obywateli. Rozpoczęcie procesu legislacyjnego rozpoczyna nadanie danemu projektowi ustawy numeru druku sejmowego. Od tego momentu posłowie (a następnie często senatorowie) pracują nad daną propozycją ustawy lub jej nowelizacji. Obywatele natomiast trącą kontrolę nad ich własnym pomysłem i przejmują ponownie rolę biernego obserwatora. Wobec powyższego, obywatelska inicjatywa ustawodawcza ma niewielką moc „zobowiązującą” ustawodawców.

Warto podkreślić, iż inicjatywa ustawodawcza jest dodatkowo ograniczona z punktu widzenia obywateli, bowiem istnieją takie projekty, które może wnieść wyłącznie ściśle określony podmiot państwowy. Najlepszym przykładem jest tutaj projekt ustawy budżetowej, który może zostać wniesiony tylko przez Rade Ministrów (art. 221 Konstytucji RP). Kolejnym ograniczeniem jest projekt ustawy o zmianie konstytucji; w jej przypadku inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz Prezydentowi (art. 235 ust. 1 Konstytucji RP). Wynika z tego, że polscy obywatele nie posiadają nawet teoretycznej możliwości doprowadzenia oddolnie do zmiany ustawy zasadniczej. Wszechmocny, ale sparaliżowany Sejm decyduje, co jest ważne, a co nie dla państwa i narodu.

Lokalna demokracja bezpośrednia

W młodej historii demokracji w III Rzeczypospolitej rozwinęła się również demokracja bezpośrednia na poziomie lokalnym, powiązana głownie z instytucjami samorządu terytorialnego z jednej strony oraz z organami gminy i powiatu z drugiej strony. Przepisów odnoszących się do lokalnej demokracji bezpośredniej jest coraz więcej i przybierają one bardzo zróżnicowany charakter. Brakuje jednak konkretnych i przejrzystych zapisów konstytucyjnych, regulujących zastosowanie form bezpośrednio-demokratycznych na szczeblu lokalnym. Istnieją natomiast zapisy ograniczające mieszkańcom stanowienie bezpośrednio prawa lokalnego. Mam tu na myśli art. 169 pkt 4 Konstytucji RP: „Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące”.

Niemniej jednak wykształtowały się formy lokalnej demokracji bezpośredniej, które sprawdziły się przynajmniej częściowo w praktyce, i którym warto się przyjrzeć bliżej.

Po 1989 r. najbardziej rozpowszechniona forma lokalnej demokracji bezpośredniej są referenda odwoławcze na poziomie gminy. Zostały one zapisane w konstytucji oraz wprowadzone do ustawy samorządowej już w 1990 r. Wprawdzie w pierwszych latach funkcjonowania samorządów możliwości odwołania dotyczyły tylko rady, ale gdy od 2002 r. zasada ta objęła również wójta, referenda te stały się najskuteczniejszym instrumentem oddziaływania mieszkańców na administrację lokalną. Początkowo referenda odwoławcze miały często charakter populistyczny i charakteryzowała je niska frekwencja. Jednak po uelastycznieniu progów frekwencji od 2006 r. dochodziło częściej do referendów, które można było uznać za przejaw obywatelskiej troski o efektywność wykonywania lokalnej władzy.

Kolejna forma lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce są fakultatywne referenda w „ważnej sprawie”. Ta forma demokracji bezpośredniej budzi wątpliwości – podobnie jak referenda ogólnokrajowe – ze względu na sformułowanie „ważna sprawa”. To niefortunne pojecie powinno być lepiej sprecyzowane, czyli należałoby dokładniej określić, jaka sprawa ma być przedmiotem powszechnego głosowania, a jaka nie. Poza tym i w tym wypadku należałoby się zastanowić poważnie nad zniesieniem progu frekwencyjnego. To właśnie ta bariera, podobnie jak przy referendach ogólnokrajowych, najczęściej uniemożliwia rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii w lokalnym głosowaniu. W historii referendów „w ważnej sprawie” niewątpliwie najbardziej efektowne było referendum w 2014 r. w sprawie odrzucenia inicjatywy władz Krakowa, zmierzającej do organizacji w tym mieście zimowych igrzysk olimpijskich.

Najrzadziej stosowaną formą lokalnej demokracji bezpośredniej jest referendum w sprawie samoopodatkowania. Ciekawe jest to, że referendum to jest inicjowane przede wszystkim przez radę gminy. Zaangażowanie w nie pracowników samorządowych powoduje, że referenda te są skuteczne, pod warunkiem, że władze zdecydują się na ich przeprowadzenie.

W przeciwieństwie do referendów, gdzie ich wiążący charakter jest prawnie usankcjonowany, forma konsultacji społecznych jest fakultatywna. Czyli wynik konsultacji nigdy nie może być traktowany jako prawnie zobowiązujący dla władz. Z drugiej strony samo przeprowadzanie konsultacji jest obligatoryjne. Sprawia to, że w praktyce konsultacje społeczne są obecnie najbardziej dynamicznie rozwijającą się formą demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym.

Lokalna demokracja bezpośrednia w Polsce rozwija się co prawda chaotycznie, ale zaznacza się wyraźna tendencja dalszego stosowania jej instrumentów i form. Konieczna jest jednak większa koordynacja funkcjonowania tych form i przede wszystkim nowe transparentne ustalenia prawne, umożliwiające ich szerokie zastosowanie.

Jak wiadomo, prawo miejscowe stanowione przez gminy nie może być sprzeczne z istniejącymi ustawami. Inaczej rzecz ujmując, prawo lokalne może być stanowione tylko w zakresie, na jaki pozwala treść obowiązujących ustaw. I tu znowu pojawia się „koło młyńskie”, które kręci się wokół składu Sejmu.

Poszczególne regiony potrzebują swoich autentycznych przedstawicieli w Sejmie – tylko wówczas obywatele poczują się poważnie traktowani przez najwyższy organ państwa.

Jednomandatowe okręgi wyborcze

Aktualne namiastki oddolnej demokracji w Polsce, sterowanej odgórnie, w zasadzie zaczynają się i kończą w Sejmie, a więc najwyższym organie państwa, który – w jego aktualnym składzie – nie jest zainteresowany „oddaniem” władzy suwerenowi, czyli obywatelom.

Nie jest tajemnicą, że czołowe partie polityczne, których przedstawiciele zasiadają w polskim parlamencie, nie podejmują tematu demokracji bezpośredniej. Czują się zagrożeni. Jeżeli głosy o konieczności zmiany zasad decydowania w państwie są zbyt zdecydowane i zaczynają zyskiwać społeczne poparcie, rządzący niezwłocznie wychodzą naprzeciw głosowi obywateli i zabierają się za kosmetykę tych zasad.

Nie jest również tajemnicą, że wprowadzenie form demokracji bezpośredniej w Polsce może nastąpić tylko w drodze nowelizacji aktualnej przestarzałej konstytucji. Ale tu znowu następna blokada w parlamencie – przypomnijmy chociażby ostatnie odrzucenie przez Senat propozycji prezydenta w sprawie zmiany konstytucji.

Rys. Schemat zmiany procesu decyzyjnego w polskim systemie politycznym

Źródło: opracowanie autora

Jakby na tę sytuację nie spojrzeć, nie ma innej drogi na uzdrowienie zasad rządzenia krajem, jak zmiana ordynacji wyborczej. Obecna ordynacja wyborcza do Sejmu jest zasadniczą ustrojową wadą polskiego państwa, pielęgnowaną na rzecz elit politycznych. Ta ordynacja odbiera bowiem obywatelom bierne prawo wyborcze, zaś czynne prawo wyborcze stało się fikcją, gdyż obywatele wybierają, ale tylko spośród kandydatów już wybranych wcześniej – przez partyjne kierownictwa.

Tak właśnie funkcjonuje system polskiej semidemokracji, zdominowany z jednej strony próbami wprowadzenia elementów w pełni demokratycznych, a z drugiej strony sposobem rządzenia kontrolowanym przez elity polityczne.

Niewątpliwie najprostszym sposobem uzdrowienia tej sytuacji byłoby wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych, czyli zastosowanie systemu, wynikającego wprost z definicji demokracji, w którym prawo stanowi wola większości obywateli. Dzięki takiemu posunięciu (zob. rys.) Sejm stałby sie bardziej sprawny, demokratyczny i obywatelski. Ponadto wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych pozwoliłoby na zwiększenie identyfikacji wyborców z radnymi i odwrotnie, co zwiększyłoby dodatkowo szanse na oddolne współdecydowanie społeczeństwa.

Reasumując należy stwierdzić, że wszelkie próby zreformowania sparaliżowanego i obcego idei demokracji procesu decyzyjnego w Polsce są blokowane w Sejmie, który jest swoistym uosobieniem polskiej semidemokracji.

• Autor
• Ostatnie artykuły

About Mirosław Matyja

politolog, ekonomista i historyk. Absolwent Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Uniwersytetu w Bazylei. Doktorat w dziedzinie nauk ekonomicznych na Université de Fribourg w Szwajcarii w 1998 r., w dziedzinie nauk humanistycznych na Polskim Uniwersytecie na Obczyźnie PUNO w Londynie w 2012 r. oraz w dziedzinie nauk społecznych na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie w 2016 r. Mirosław Matyja jest profesorem na Polish University Abroad w Londynie, gdzie pełni funkcję dyrektora Zakładu Kultury Politycznej i Badań nad Demokracją. Autor i współautor 13 monografii i ponad 150 artykułów naukowych i popularno-naukowych w języku polskim, niemieckim i angielskim. Autor książki "Szwajcarska demokracja szansą dla Polski", wydanej w kwietniu 2018 r. przez wydawnictwo PAFERE. Z zamiłowania alpinista i himalaista oraz badacz najnowszej historii Polski. Mieszka i pracuje w Szwajcarii, żonaty, ma dwóch bliźniaczych synów.

• Rozmowa z prof. Mirosławem Matyją - 7 lutego 2024
• Polska choroba - 7 lutego 2024
• Kukiz’15 – Demokracja Bezpośrednia - 5 lutego 2021
• PUNO – historia kołem się toczy - 9 stycznia 2021
• Panowie, nie tędy droga - 3 stycznia 2021
• Ustawy się rodzą, a Konstytucja umiera - 14 grudnia 2020
• Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - 4 grudnia 2020
• Droga do kariery politycznej - 4 grudnia 2020
• Smak ciasta - 21 listopada 2020
• Systemowa pułapka - 20 listopada 2020