/Jednomandatowe okręgi wyborcze jako doświadczenie historyczne Polaków
Blogi30 września 2014

Jednomandatowe okręgi wyborcze jako doświadczenie historyczne Polaków

Propozycja wprowadzenia w Polsce okręgów jednomandatowych w wyborach sejmowych nawiązuje do wzoru brytyjskiego. Słusznie zresztą, bo jest to z pewnością wzór cenny, pokazujący korzystne następstwa większościowego systemu wyborczego. Zwłaszcza gdy chodzi o sprawne działanie państwa, odpowiedzialność klasy politycznej, wpływ Brytyjczyków na kierunki polityki państwa. Z tych walorów brytyjskiego systemu wyborczego zdawano sobie zresztą sprawę w społeczeństwie polskim już w XIX wieku. Tym niemniej powiedzieć trzeba, że sam koncept wybierania posłów w okręgach jednomandatowych także Polakom znany był od dawna. Występował bowiem zarówno w polskiej praktyce wyborczej, jak i w życiu parlamentarnym państw zaborczych, w którym uczestniczyliśmy.

Dawna, przedrozbiorowa Polska przez trzysta lat parlamentaryzmu nie zdołała uregulować problemu wielkości okręgów wyborczych i zasad wybierania posłów. W zaraniu parlamentaryzmu polskiego próbę taką podjął król Zygmunt Stary. Proponował on, by każda ziemia wysyłała jednego przedstawiciela szlachty na Sejm. Nie znaczyło to bynajmniej, że był on przekonanym zwolennikiem jednomandatowych okręgów wyborczych, w grę wchodziły tu raczej względy oszczędnościowe. Pomysł nie przyjął się wówczas. Do epoki rozbiorowej Polacy wybierali posłów na sejmikach szlacheckich w okręgach o różnej liczbie mandatów. Tzw. województwa górne – krakowskie, sandomierskie, poznańskie, kaliskie – wybierały np. po sześciu posłów, a ponieważ Wielkopolanie obradowali wspólnie, to sejmik w Środzie Wielkopolskiej, grupujący szlachtę z województwa poznańskiego i kaliskiego, wybierał od razu 12 posłów. Sejmiki na Mazowszu oraz z obszaru Wielkiego Księstwa Litewskiego wyłaniały po dwóch posłów z danej ziemi i było to zbliżone do praktyki angielskiej.

Stara Polska nie zdołała także ujednolicić zasad wybierania posłów. Generalnie starano się wybierać osoby uzgodnione, kandydatów aprobowanych jednomyślnie, czyli niekwestionowanych. W sytuacji zgłoszenia większej ich liczby, przeprowadzano jawne głosowanie. Głos szlachcica zaznaczany był kreską przy kandydatach, a wybory wygrywali ci kandydaci, którzy owych kresek mieli najwięcej. W formule większościowej wybierały sejmiki litewskie i wiele polskich. W przypadku braku zgody w sprawie kandydatów na posłów lub w sprawie większościowego trybu ich wyłaniania – powstałe na sejmiku frakcje czasem dzieliły się mandatami, tzn. każda z nich wybierała jednego lub więcej posłów. Czasem jednak nawet takiej zgody nie było, każda ze skonfliktowanych stron wybierała komplet posłów i dopiero sejm rozstrzygał, w ramach tzw. rugów, którzy z nich są posłami z danej ziemi. Podkreślenia wymaga, że na wybór posłów silny wpływ wywierała magnateria żyjąca na danej ziemi, nie wahająca się stosować różne formy manipulacji i korupcji. W ten sposób system wyborczy, chociaż teoretycznie dający szansę wybierania posłów na podstawie ich walorów osobistych, uległ zwłaszcza w XVII i XVIII w. deformacji. Sejmiki, jako główne ciało wyborcze, wielokrotnie przestawały być forum dobrych merytorycznych rozstrzygnięć, a stawały się miejscem konfrontacji obozów politycznych. Zaważyło to na upadku parlamentaryzmu polskiego.

Gdy więc w dobie Sejmu Czteroletniego przystąpiono do naprawy państwa polskiego, to w planie jego reformowania znalazło się także uzdrowienie parlamentaryzmu. Na ogół kojarzymy to z decyzjami znoszącymi liberum veto w postępowaniu sejmu. Warto więc zwrócić uwagę, że dotyczyło to także kwestii wyboru posłów. Przyjęcie Konstytucji 3 Maja poprzedziło uchwalenie prawa o sejmikach, które wprowadziło większościowy tryb decydowania na tym forum, odnoszący się także do wyboru posłów. Z kolei już po uchwaleniu tej Konstytucji uregulowano także kwestię liczby reprezentantów z danego obszaru. Jesienią 1791 r. Sejm Wielki postanowił, że sejmiki ziemskie będą wysyłały po dwóch posłów z każdej ziemi, co zbliżało rozwiązania polskie do praktyki angielskiej. Przewidywano, że sejm będzie liczył 204 posłów, wybieranych przez 102 sejmiki. Upadek Polski nie pozwolił wprowadzić tych rozwiązań w życie.

Regulacje kwestii wielkości okręgów wyborczych i sposobu wybierania posłów pojawiły się również wraz z podejmowanymi w XIX wieku próbami restytucji Polski. Pierwszą z nich było Księstwo Warszawskie. Utworzone je mocy porozumienia zawartego w 1807 r. w Tylży przez Napoleona I, cesarza Francuzów i Aleksandra I, cara Rosji. Księstwo było monarchią konstytucyjną i parlamentarną. W myśl podyktowanej przez Napoleona konstytucji, głównym organem prawodawczym Księstwa był dwuizbowy Sejm Główny, złożony z Senatu i Izby Poselskiej. Zasady powoływania Izby Poselskiej były uregulowane. Po zmianach granic Księstwa Warszawskiego, od 1810 r. Izba Poselska składała się z 13 członków Rady Stanu, 100 posłów szlacheckich i 66 deputowanych „od gmin”. Istotne było to, że wszyscy posłowie szlacheccy i deputowani wybierani byli w okręgach jednomandatowych. Posłów szlacheckich wybierano jakby w nawiązaniu do popularnego dzisiaj hasła „Poseł z każdego powiatu”, tzn. każdy powiat dysponował sejmikiem, obejmującym szlachtę posiadającą, a organ ów wybierał jednego posła. Deputowani wyłaniani byli przez zgromadzenia gminne. W większości wypadków były one jednomandatowymi okręgami wyborczymi. Taki jednomandatowy okręg tworzyli wyborcy z dwóch lub trzech powiatów, uprawnieni do głosowania na podstawie cenzusów. Jednak w większych ośrodkach były to okręgi czysto miejskie: Warszawa miała osiem jednomandatowych okręgów wyborczych, Kraków cztery, a Poznań, Kalisz, Toruń, Lublin i Sandomierz po jednym. Zarówno w przypadku powoływania posłów, jak i deputowanych wyboru dokonywano przez aklamację, jednak na pisemne żądanie choćby jednego wyborcy, wyboru posła lub deputowanego dokonywano w głosowaniu tajnym, oddając głosy gałkami, a do elekcji wystarczyło uzyskanie względnej większości głosów. Posłem i deputowanym, powoływanym na kadencję 9-letnią, mógł być pełnoprawny, 24-letni, obywatel, umiejący czytać i pisać po polsku.

Wprawdzie żywot Księstwa Warszawskiego był krótkotrwały, tym niemniej zasada wybierania posłów w okręgach jednomandatowych broniła się w kolejnych formach parlamentaryzmu polskiego. Po Kongresie Wiedeńskim w 1815 r., zwieńczającym okres wojen napoleońskich, na części ziem polskich pod panowaniem rosyjskim utworzono Królestwo Polskie. Było państwem niesuwerennym, z carem rosyjskim jako królem, ale konstytucyjnym i parlamentarnym. Istniejący do czasu powstania listopadowego sejm składał się z dwóch izb: Senatu i Izby Poselskiej. W skład tej ostatniej nie wchodzili już członkowie Rady Stanu. Izba Poselska w całości pochodziła więc z wyborów. Z punktu widzenia dzisiejszych standardów były one – podobnie jak wybory w Księstwie Warszawskim – niedemokratyczne. Nie miały charakteru powszechnego: czynne prawo wyborcze zostało oparte na cenzusach. Tym niemniej wyborów do Izby Poselskiej dokonywano wyłącznie w okręgach jednomandatowych. Składała się ze 128 reprezentantów: 77 posłów wyłanianych przez sejmiki szlacheckie oraz 51 deputowanych, desygnowanych przez zgromadzenia gminne, spośród których 15 było czysto miejskimi. Posłów i deputowanych wybierano na kadencję 6-letnią, w głosowaniu tajnym, na podstawie zwykłej większości głosów, spośród osób, które miały prawa obywatelskie, ukończyły 30 lat oraz umiały czytać i pisać po polsku. Spojrzenie na sposób wybierania Izby Poselskiej parlamentu polskiego w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim prowadzi do interesującego wniosku na tle brytyjskiej praktyki wyborczej. Warto zwrócić uwagę, że w pierwszej połowie XIX wieku Polacy wybierali swoich posłów do izby niższej wyłącznie w okręgach jednomandatowych, podczas gdy w Wielkiej Brytanii Izbę Gmin wyłaniano naówczas w okręgach liczących od jednego do czterech mandatów. Okręgi jednomandatowe wcale zresztą w tym państwie wówczas nie przeważały, zadomowiły się w większości przypadków w latach osiemdziesiątych XIX wieku, a dopiero po I wojnie światowej zdominowały brytyjski system wyborczy. Mieliśmy więc pewne wyprzedzenie w stosunku do Brytyjczyków…

Ciekawym i mało znanym przykładem oparcia wyborów na okręgach jednomandatowych było także Wolne Miasto Kraków. Utworzone na mocy Kongresu Wiedeńskiego w 1815 r., a istniejące do 1846 r. to państwo-miasto, zwane Rzeczpospolitą Krakowską, również było państwem konstytucyjnym, wyposażonym – obok władzy wykonawczej w postaci Senatu – także w organ przedstawicielski. Było nim Zgromadzenie Reprezentantów, na ogół zwane Izbą Reprezentantów bądź zwyczajnie Sejmem. Liczyło ono początkowo 41 przedstawicieli. Powoływano ich w sposób zróżnicowany. Sześciu sędziów pokoju zasiadało w nim bez wyboru, dziewięciu wybierały: Senat (trzech), Uniwersytet Krakowski (trzech), kapituła krakowska (trzech). Większość członków Zgromadzenia Reprezentantów wyłaniano jednak w wyborach przeprowadzanych w 26 okręgach jednomandatowych. Były nimi zgromadzenia gminne, tworzone z obywateli, na podstawie cenzusów uprawniających do głosowania. Procedura wyborcza była w nich dwojaka: jeżeli wybór miał szansę być jednomyślny, to głosowanie było jawne; jeśli jednak nie było pełnej zgody odnośnie potencjalnego posła – głosowano tajnie, za pomocą gałek.

II

Tradycja wybierania w okręgach jednomandatowych, obecna w praktyce parlamentaryzmu polskiego w I połowie XIX wieku, nie wywarła większego wpływu na myślenie Polaków z przełomu XIX i XX wieku. To pokolenie, które przymierzało się do restytucji państwa polskiego nie odwoływało się do tego doświadczenia. Nie było to zresztą dziełem przypadku, a logicznie wypływało z rozwoju wypadków w drugiej połowie XIX wieku. Państwa zaborcze, Austro-Węgry oraz Prusy, a później zjednoczone Niemcy wchodziły na ścieżkę konstytucjonalizmu i parlamentaryzmu. Pojawiła się więc w nich nowa praktyka polityczna, z której dobrodziejstw korzystali również Polacy. Uczestnicząc w pracach parlamentów tych państw, przyswoili sobie wzór ich praktyki wyborczej. Oddziaływał on na ich świadomość polityczną silniej, niż wcześniejsza tradycja polska. Warto jednak zauważyć, że nie ucierpiała zbytnio na tym sama idea wybierania posłów w okręgach jednomandatowych. Były one bowiem zadomowione w systemach wyborczych tych państw.

W monarchii Habsburgów, która na drogę parlamentaryzmu weszła na dobre na początku lat sześćdziesiątych XIX wieku, istniało kilkanaście parlamentów lokalnych, tzw. sejmów krajowych oraz dwa parlamenty centralne – w Budapeszcie i Wiedniu. Polacy zasiadali w dwóch sejmach krajowych – lwowskim i opawskim – oraz w parlamencie wiedeńskim. Istniejący od 1861 r. Sejm Krajowy we Lwowie wybierany był na podstawie niedemokratycznego, bo kurialnego systemu wyborczego, częściowo pośredniego, z głosowaniem jawnym. Po małych korektach składu, od 1900 r. sejm ów liczył 161 posłów, w tym 12 wirylistów oraz 149 posłów wybieranych w czterech kuriach. Każda z nich miała własne okręgi wyborcze. W kurii ziemiańskiej tylko jeden okręg (lwowski) był jednomandatowy, większość liczyła trzy – cztery mandaty. W kurii izb handlowych, każda z trzech izb – Kraków, Lwów, Brody – wybierała po jednym przedstawicielu. Okręgi jednomandatowe przeważały w kurii miast; było ich tu 18 i tylko w dwóch największych miastach Galicji okręgi miejskie były wielomandatowe – Kraków był jednym okręgiem i wybierał czterech posłów, a Lwów był okręgiem sześciomandatowym. Jednomandatowe były wszystkie 74 okręgi z tzw. kurii wiejskiej, a tworzyły je powiaty polityczne. Wybory przeprowadzano w nich na podstawie formuły większościowej, do elekcji potrzebne było uzyskanie większości bezwzględnej, co w konkretnych sytuacjach oznaczało wybory na ogół dwuturowe. Przyglądając się systemowi wybierania sejmu lwowskiego, trzeba zwrócić uwagę na to, że spośród 149 posłów wybieranych do tego sejmu, znakomitą większość, bo 96 wyłaniano w okręgach jednomandatowych. Z tego typu okręgów wychodziła także większość 31-osobowego sejmu śląskiego w Opawie. Fakty te wywierały przemożny wpływ na wyobrażenia Polaków odnoszące się do systemu wyborczego. Jako ponad półwieczna praktyka wyborcza ugruntowała wśród nich przekonanie o tym, że podstawą systemu wyborczego powinna być większościowa formuła wyborcza i okręgi jednomandatowe.

Pogląd ten wzmacniał sposób powoływania Izby Posłów parlamentu wiedeńskiego, ewoluujący zresztą na przestrzeni dziesięcioleci. Początkowo była ona wyłaniana przez sejmy krajowe, lecz od początku lat siedemdziesiątych pochodziła z kurialnych wyborów. W połowie lat dziewięćdziesiątych, za polskich rządów Kazimierza hr. Badeniego, cztery tradycyjne kurie uzupełniono kurią powszechnego głosowania. W sumie od 1896 r. Izba Posłów liczyła 425 posłów, a z tego 78 przypadało na Galicję. Społeczeństwo tego kraju wybierało ich w nadal niedemokratycznym systemie kurialnym, tym niemniej znaczącym rysem procedury wyborczej był fakt, że spośród owych 78 posłów, aż 74 wybierano w okręgach jednomandatowych – tylko Kraków i Lwów tworzyły okręgi dwumandatowe. Do elekcji potrzebne było uzyskanie bezwzględnej większości głosów. W 1907 r. system wyłaniania parlamentu wiedeńskiego uległ dalszej demokratyzacji. Liczba posłów wzrosła do 516. Generalnie w Austrii wybierano ich w okręgach jednomandatowych, na podstawie większości bezwzględnej. Jednak dla samej Galicji przyjęto rozwiązanie odmienne. Przysługujące jej 106 mandatów rozdysponowano na dwa typy okręgów. Utworzono bowiem 34 jednomandatowe okręgi miejskie. Na ogół każde średniej wielkości miasto było samodzielnym okręgiem wyborczym; z kolei Lwów podzielono na siedem, a Kraków – na pięć jednomandatowych okręgów wyborczych. Odmiennie natomiast rzecz poprowadzono w okręgach wiejskich, obsadzających 72 mandaty. Okręgi te uczyniono dwumandatowymi, co było ewenementem w Austrii. Mandat większości trafiał w ręce kandydata, który otrzymał ponad 50% głosów wyborczych, a mandat mniejszości dostawał się kandydatowi z poparciem ponad 25-procentowym. Ten system wybierania, nazywany wtedy proporcjonalnym, mający chronić interesy Polaków w Galicji wschodniej i interesy konserwatystów w zachodniej części kraju, poddano wówczas silnej krytyce. Zarzucano mu, że czyni wybory skomplikowanymi i niezrozumiałymi dla wyborców.

Generalnie rzecz biorąc w rozwiązaniach wyborczych, z jakimi stykali się Polacy w Austrii, zdecydowanie dominowały jednomandatowe okręgi wyborcze. Przez dziesiątki lat Polacy obsadzali w nich większość mandatów do sejmów krajowych w Opawie i Lwowie oraz do Izby Posłów parlamentu wiedeńskiego. System wybierania w okręgach jednomandatowych uznawano za naturalny, dający wyraz woli społeczeństwa. Takie podejście charakteryzowało zwłaszcza poglądy galicyjskich ludowców, chrześcijańskich demokratów i demoliberałów. W tym gronie najbardziej konsekwentnymi zwolennikami jednomandatowych okręgów byli ludowcy, reprezentujący chłopów, a więc najliczniejszą grupę wyborców. Dla tej grupy wybieranie posłów w okręgach jednomandatowych stało się ważnym składnikiem ich kultury politycznej, cenili w tym systemie wyborczym jego prostotę, możliwość wybierania posłów na podstawie ich osobistych walorów, możliwość kontrolowania i rozliczania posłów, a szczególnie dobrze postrzegali zwłaszcza więź wytwarzaną w okręgu jednomandatowym pomiędzy wyborcami a posłem – traktowanym zresztą jako ich naturalny przywódca.

Praktyka wybierania posłów w okręgach jednomandatowych wysoko ceniona była także przez Polaków żyjących pod zaborem pruskim. Byli oni tu obecni w dwóch parlamentach niemieckich, obradujących w Berlinie. Zasiadali w sejmie pruskim, który był wyłaniany na podstawie niedemokratycznego, trójklasowego systemu wyborczego, w okręgach wybierających od jednego do trzech posłów. Ten system nie był dla Polaków żadnym wzorem; kontestowali go do I wojny światowej, bezskutecznie domagając się wprowadzenia wyborów demokratycznych. Pozytywnie natomiast postrzegali system wyborczy do Reichstagu. Ten ogólnoniemiecki parlament został utworzony przez Otto von Bismarcka w ramach jednoczenia Niemiec na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XIX w. Wprawdzie ten kanclerz nie zapisał się zbyt pięknie w naszej pamięci, ale Polacy doceniali wprowadzony przez niego system wyborczy do Reichstagu. I to z kilku powodów. Po pierwsze dlatego, że nadał on wyborom parlamentarnym względnie demokratyczny charakter: były one powszechne dla mężczyzn od 25 roku życia, równe, bezpośrednie i z tajnym głosowaniem. Demokratyczny aspekt wyborów interesował Polaków, bo generalnie byli za demokratyczną metamorfozą państw niemieckich. W ich demokratyzacji widzieli bowiem osłonę zagrożonego przez germanizację samego istnienia narodu polskiego. Po drugie, Bismarck wprowadził większościowy system wyborczy, realizowany w okręgach jednomandatowych, w których do zwycięstwa potrzebna była bezwzględna większość głosów. Konkretnie podzielił obszar Niemiec na 397 okręgów jednomandatowych i 40 takich okręgów istniało też na ziemiach polskich: 15 w Poznańskiem, 13 w Prusach Królewskich i 12 na Górnym Śląsku. Dla realizacji zasady równości wyborów ważne było również i to, że okręgi te były początkowo równe, liczące 100 tys. obywateli. Trzeba podkreślić, że Polakom nie tylko odpowiadało przeprowadzanie wyborów w okręgach jednomandatowych, lecz byli tym wręcz żywotnie zainteresowani. W wielu z okręgów jednomandatowych byli bowiem większością demograficzną, dysponowali – nieznaną Niemcom – wspólną organizacją wyborczą, opartą na solidarności narodowej. W tym systemie wyborczym potrafili więc skutecznie przełamywać niemiecką przewagę ekonomiczno-polityczną i osiągać w okręgach większość bezwzględną, zapewniającą mandaty parlamentarne. Stąd też Polacy byli zgodni, że bismarckowski większościowy system wyborów parlamentarnych, oparty na istnieniu równych okręgów jednomandatowych, jest wzorem godnym zastosowania go także do wybierania sejmu pruskiego. Do takiego osądu skłaniały ich oczywiście także inne względy. System wyborczy do parlamentu ogólnoniemieckiego dodatkowo sprzyjał bowiem integracji Polaków, przeciwdziałał podziałom wśród nich; w zaborze pruskim długo, bo do początku XX wieku, utrzymywała się zresztą zasada nie tworzenia partii politycznych.

W sumie więc można twierdzić, że historyczne doświadczenia ukazywały Polakom dosyć wyraźny wzór większościowego systemu wyborczego, realizowanego w okręgach jednomandatowych. Wzór ten wyłaniał się zarówno z parlamentaryzmu polskiego, jak i parlamentaryzmu państw zaborczych – z wyłączeniem Rosji, która pod tym względem żadnym wzorem nie była. Przed wiekiem doceniano także oczywiście również brytyjski system wyborczy. Wydawać by się mogło, że na tle tak bogatej samej tradycji polskiej, będzie rzeczą przesądzoną oparcie systemu wyborczego wolnej Polski na historycznym doświadczeniu. Tak się jednak nie stało. Odradzająca się po I wojnie światowej Polska przyjęła proporcjonalny system wyborczy, a zadecydowały o tym zupełnie już inne powody…

Tagi:

About Zdzisław Ilski

doktor habilitowany nauk społecznych w dyscyplinie nauk o polityce, nauczyciel akademicki, współpracownik Ruchu na rzecz JOW od 1999 r.
943 wyświetlen

Podobne wpisy