Skąd wzięła się ordynacja proporcjonalna w Europie?

 

W dziewiętnastym i początkach dwudziestego wieku partie polityczne zakorzenione były we wspólnotach religijnych (katolickiej, protestanckiej lub żydowskiej), bądź we wspólnotach o charakterze klasowym (partie burżuazyjne vs socjalistyczne). Ordynacja proporcjonalna miała w tych warunkach służyć zachowaniu równowagi politycznej przez umożliwienie mniejszościom politycznym udziału w życiu politycznym krajów. Co szczególnie ważne, działo się tak w stabilnych ramach instytucjonalnych, jakie stwarzała sprawna administracja publiczna i dobrze działający wymiar sprawiedliwości.

 

Przyjęcie ordynacji proporcjonalnej u progu II RP mogło być uzasadnione tym, że chroniło państwo polskie przed nadreprezentacją w Sejmie, często nieprzyjaznych mniejszości etnicznych – głównie niemieckiej, ukraińskiej i żydowskiej – skupionych na obszarach graniczących z państwami wrogo wobec niepodległości Polski nastawionymi. Scentralizowane państwo unitarne (z wyłączeniem autonomii Śląska) oraz ordynacja proporcjonalna zapewniały elementowi polskiemu kontrolę nad całością, nie wyłączając zarazem z życia politycznego kraju innych mniejszości narodowo-religijnych, co zapewnić miało względną równowagę polityczną. Co nie zmienia faktu, że nawet w tym przypadku można mieć wątpliwości, co do przyjętych rozwiązań ustrojowych.

 

Przyjęcie OP nie miało natomiast sensu w Polsce po 1989 r., gdzie mniejszości stanowią margines, a partie polityczne powstawały się na innych niż etniczne lub religijne podstawach. Przyjęcie OP, jako metody wyboru reprezentacji politycznej w wyborach 1991 r., a następnie utrwalenie tej decyzji w Konstytucji 1997 r., przy względnej słabości społeczeństwa obywatelskiego, administracji publicznej oraz wymiaru sprawiedliwości umożliwiło dominację interesów partyjnych we wszystkich tych sferach. Skutkiem tego jest utrata poczucia racji stanu na rzecz interesów partykularnych i samoreprodukcji klasy politycznej. Kiedy czyta się życiorysy amerykańskich polityków, odkrywamy, że wielu z nich zaczynało swe kariery na poziomie samorządowym (burmistrzów, gubernatorów), a po wykazaniu się tam, przechodzili na poziom federalny, obejmując funkcje senatorów, a nawet prezydentów. W Polsce, jak wiadomo, jest to niewykonalne.

 

Zamknięcie się systemu politycznego na dopływ nowych sił w drodze otwartej konkurencji doprowadziło do społecznego wyobcowania elity kulturalno-politycznej i jej odcięcie się od narodowej tradycji. W interesie nowej elity i reprezentujących ją partii politycznych jest utrzymanie słabości społeczeństwa obywatelskiego przez wycofanie się obywateli z życia publicznego, jako czynnik ułatwiający manipulację.

 

Słabość społeczeństwa obywatelskiego, po dwudziestu latach od upadku komunizmu, jest przede wszystkim efektem rozwiązań ustrojowych. Międzykrajowe badania porównawcze pozwalają stwierdzić, że źle działające instytucje publiczne psują społeczeństwo. Choć, można też argumentować, iż gdyby naród był rzeczywiście mocny, to nie dałby sobie ich łatwo narzucić. Podsumowując, dzięki OP elita władzy może czerpać korzyści ze swych funkcji publicznych, nie ponosząc odpowiedzialności za sposób ich pełnienia. Problem polega na tym, co dzieje się ze społeczeństwem, którego zdolność do samoorganizacji lokuje się na poziomie pośrednim między tymi biegunami.

 

* * *

Na portalu Zmieleni.pl, obok Jana Nowaka-Jeziorańskiego, Zbigniewa Brzezińskiego, Jerzego Przystawy, którzy uznali przyjęcie przez Polskę ordynacji proporcjonalnej w wyborach do Sejmu za błąd fatalny, widnieje nazwisko Karla Poppera. Zabrał on w 1989 r. głos w obronie brytyjskiego systemu wyborczego (FPTP), gdy w Wielkiej Brytanii nasiliły się głosy postulujące przyjęcie systemu proporcjonalnego. Lecz obok Poppera możnaby umieścić jeszcze co najmniej dwa nazwiska ludzi nie mniej wybitnych, którzy ideę proporcjonalności odrzucali z podobnych powodów: Maxa Webera i Josepha Schumpetera.

Zdaniem Webera, ordynacja proporcjonalna uniemożliwia wyłonienie autentycznego, demokratycznego przywództwa, zdolnego do wskazania społeczeństwu długofalowej wizji rozwojowej i poprowadzenia go w jej realizacji. W warunkach OP, monopol kontroli nad partiami, a więc i życiem politycznym musi znaleźć się w rękach notabli partyjnych. Pozwala im to usuwać z życia politycznego osoby wybijające się, potencjalnych przywódców, którzy mogliby zagrozić ich pozycji. Wolą otaczać się ludźmi, którzy wszystko zawdzięczają patronowi, będąc bez jego poparcia niczym. W skutek tego, pisał Weber, parlament przekształca się w zbiór Filistynów, co też ma konsekwencje dla sprawowania rządów. Ordynacja proporcjonalna ma też za podstawę konkurencję, ale toczy się ona w sposób niejawny przede wszystkim wewnątrz partii w drodze gabinetowych intryg i ubiegania się o fawory szefów.

Schumpeter, podobnie jak Popper, zwracał uwagę, że funkcją wyborów jest powołanie rządu w drodze konkurencji o głosy wyborców. Ordynacja proporcjonalna takiej możliwości nie zapewnia. Jej skutkiem jest rozdrobnienie systemu partyjnego, co czyni regułą rządy koalicyjne. Programy rządów powstają w drodze sekretnych negocjacji, nad którymi wyborcy nie mają kontroli i często nie muszą pozostawać związku z programami, z którymi partie te występowały w wyborach. Drugim przedmiotem negocjacji między koalicjantami jest obsada stanowisk – podział łupu.

Sam w sobie podział łupu, tj. objęcie stanowisk politycznych przez polityków zwycięskiej partii, jest zjawiskiem naturalnym. Dzięki niemu nowy rząd jest w stanie wprowadzić w życie swój program wyborczy. Objęcie odpowiedzialnego stanowiska, w warunkach skutecznych mechanizmów egzekwowania odpowiedzialności (rozliczalności) daje politykowi szansę zademonstrowania swoich organizacyjnych i intelektualnych zdolności jako przywódcy. W warunkach ordynacji proporcjonalnej – przy niewielkiej faktycznej autonomii administracji i wymiaru sprawiedliwości – przedmiotem łupu staje się całe państwo: administracja publiczna, spółki skarbu państwa i spółki komunalne, a także, jak mieliśmy się o tym wielokrotnie przekonać – wymiar sprawiedliwości.

Jeżeli jednak polityk, w warunkach ordynacji proporcjonalnej, okaże się na tyle naiwny, by uwierzyć, że jego kariera zależy od osiągnięć na zajmowanym stanowisku, to szybko straci je – bo ci, którzy go na nie desygnowali, dostrzegą w nim potencjalnego konkurenta i wykorzystają pierwszą okazję, by go usunąć. Tworzy to negatywną selekcję do pełnienia urzędów publicznych.

Wskażę jeszcze jeden efekt uboczny OP związany z wielością partii. Partie, aby utrzymać swój stan posiadania, muszą przede wszystkim dbać o swój twardy elektorat, bo pozwala im to osiągnąć poparcie przekraczające próg wyborczy, a dalej myśleć o tym, jak i z kim utworzyć koalicję rządzącą. Dbałość o cząstkowy elektorat oznacza dążenie do budowy tożsamości grupowej przeciwko innym: przeciwstawianiu ludności wiejskiej – miejskiej, homoseksualistów – heteroseksualistom, wierzących – niewierzącym itp. Ubocznym skutkiem tej logiki działania partii politycznych jest dezintegrowanie społeczeństwa: szukanie różnic, a nie tego, co ma łączyć i ułatwiać porozumienie dla wspólnego dobra.

* * *

Podsumowując toczoną w latach 1990-tych dyskusję zwolenników z przeciwnikami ordynacji proporcjonalnej oraz przywoływane w ich trakcie wyniki badań, prof. Norris z Uniwersytetu Harvarda stwierdziła, że wybór ordynacji wyborczej zależy od systemu wartości: jeżeli podstawową wartością jest skuteczność i odpowiedzialność rządu przed wyborcami, wtedy bardziej przydatny jest JOW; jeżeli zależy nam na reprezentacji mniejszości i sprawiedliwości, wtedy lepsza jest ordynacja proporcjonalna. W stwierdzeniu tym niejasne jest, czy rząd nieskuteczny i nieodpowiedzialny może być reprezentacyjny i sprawiedliwy?

Badacze, którzy stwierdzili korupcjogenny wpływ ordynacji proporcjonalnej, wyjaśniają to stosunkowo niższą rozliczalnością rządów, a także wielkością okręgów wyborczych, które z natury rzeczy muszą liczyć wielokrotnie więcej wyborców niż w przypadku JOW.

Dodajmy do tego rzadko wspominaną przez dyskutantów różnicę widzeniu roli państwa między zwolennikami jednej i drugiej metody wyboru reprezentacji politycznej. Wybory w przypadku JOW służą wyłonieniu rządu realizującego preferowany przez większość program, a zatem chodzi o uzgodniony interes zbiorowy. Argumentacja za ordynacją proporcjonalną eksponuje sprawiedliwość w rozdziale korzyści: stanowiska polityczne są atrakcyjne, a zatem powinny być równo rozdzielane między grupy i środowiska społeczne – chodzi o interesy partykularne.

Jak wspomniałem, w niektórych sytuacjach ordynacja proporcjonalna może być czasem wyborem, uzasadnionym okolicznościami. Zastosowanie jej w sytuacji silnego społeczeństwa obywatelskiego, wysokiej kultury parlamentarnej, dobrze funkcjonującej administracji publicznej i sprawnego wymiaru sprawiedliwości pozwala zminimalizować jej negatywne cechy. Warunki te nie wystąpiły jednak w podczas tworzenia III RP. Wybór tej ordynacji był sprzeczny z interesem budowy w Polsce silnego państwa, skutecznej i odpowiedzialnej formy rządów. Zgodnie z przewidywaniami Webera, Schumpetera i Poppera, przyczynił on do wspomnianych wcześniej patologii: partyjniactwa, miernoty intelektualnej polityków, degradacji instytucji publicznych, dezintegracji społeczeństwa obywatelskiego, kryzysu poczucia narodowej tożsamości.

Nowe elity świadome są występowania tych patologii i reagują na nie przy pomocy racjonalizacji, która zrzuca winę za to na warunki historyczne, w jakich kształtowało się polskie społeczeństwo, zabory, komunizm, itp.: instytucje są więc dobre, złe jest społeczeństwo. A dowodem jest, że Polska w różnego typu porównaniach wypada znacznie lepiej niż Białoruś, Ukraina, a nawet – zależnie od momentu i kryterium oceny – czasem lepiej niż Węgry.

Są to w najlepszym razie półprawdy. W Polsce społeczeństwo obywatelskie istniało historycznie. Zdołało przetrwać przez okres zaborów, a dwudziestolecie międzywojenne pod wieloma względami obfitowało w sukcesy, jakich nie dane nam było zobaczyć w trakcie dwudziestu lat po komunizmie. Problem nie tkwi w społeczeństwie; tkwi w instytucjach, które powodują jego skarlenie i moralną degradację. Oderwane od społeczeństwa, nie rozumiejące narodowej racji stanu elity będą kontrolować życia publiczne tak długo, jak długo będziemy wybierać naszą reprezentację polityczną przy pomocy tej metody. Reformę państwa i odbudowę narodowej tożsamości trzeba zacząć od zmiany ordynacji wyborczej. Innej drogi nie ma. Ci, którzy tego nie rozumieją, należą do plemienia, o którym pisał Kisielewski, że nie potrafią dostrzec prostych związków przyczynowych.

About Antoni Z. Kamiński

profesor Instytutu Studiów Politycznych PAN; były szef Transparency International Poland; uczestnik Ruchu Obywatelskiego na rzecz JOW

Skomentuj

Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.