Dyskusja na temat jednomandatowych okręgów wyborczych w Polsce zaczyna wchodzić na wyższy pułap. Już prawie każdy ma swoje zdanie, a co gorsza, nawet jeśli nie wie o co w tym wszystkim chodzi, wypowiada je. Ostatnio zaczęli czynić to ci, którzy poczuli, że wodą na młyn ich argumentacji „przeciw” mogą być wyniki ostatnich wyborów parlamentarnych w Wielkiej Brytanii. Wielu komentatorów i ekspertów wysnuwa wnioski, jakoby jednomandatowe okręgi wyborcze wypaczyły wynik tej elekcji.
Celem niniejszego artykułu będzie rozważenie, czy tak stało się w rzeczywistości, czy może raczej wynik brytyjskich wyborów jest wołaniem brytyjskiego społeczeństwa o zmianę sposobu uprawiania polityki na Wyspach? Czy aby na pewno to polskie nawoływanie przeciw jednomandatowym okręgom wyborczym w oparciu o wynik brytyjskich wyborów, nie jest li tylko tak zwaną „ucieczką do przodu” przeciwników tego rozwiązania? Czy przytaczanie skrajnych wypowiedzi brytyjskich polityków przeżywających jeszcze wyborczą porażkę może dobrze przysłużyć rzetelnej debacie na ten temat, którą prowadzimy w naszym kraju?
Skromnym zdaniem autora całkiem prawdopodobne niezrozumienie istoty wyniku brytyjskich wyborów w Polsce, może być konsekwencją jakże odmiennej kultury prawnej i politycznej w obu krajach. Piszący te słowa w pełni przyznając się do Polskości i czując silną więź z historią i dziedzictwem Narodu w żadnym razie nie zamierza z tego powodu czynić Rodakom wyrzutów. Dlatego rozumiejąc odmienność anglosaskiej kultury i tradycji prawnej oraz szanując i doceniając jej wielowiekowe dziedzictwo, w niniejszym artykule autor odwoła się do doświadczeń rumuńskich, które z wielu względów mogą być dla polskiej dyskusji o jednomandatowych okręgach wyborczych bardzo wartościowe.
Zacznijmy zatem od początku. W licznych artykułach prasowych i internetowych, które ukazały się po 7 maja 2015 r. [1] stawiano pytanie: dlaczego Partia Niepodległości Wielkiej Brytanii (United Kingdom Independence Party – UKIP), którą poparło 12,6 proc. Brytyjczyków zdobędzie zaledwie jeden mandat w Izbie Gmin [2]? Ktoś złośliwy mógłby odpowiedzieć, że partia Nigela Farage’a odniosła niebywały sukces odnotowując stuprocentowy przyrost liczby mandatów w stosunku do 2010 r. [3]
Nie o złośliwości wszak tu chodzi, dlatego traktując z całą powagą argumenty przeciwników, po wnikliwej analizie wyników ostatnich brytyjskich wyborów aż prosi się zadać pytanie, dlaczego nie formułowano takich pytań na przykład w 1974 r., kiedy w Zjednoczonym Królestwie dwukrotnie odbywały się wybory. A przecież wówczas ten sam przecież, co do zasady system wyborczy, z jego „przywarami” w postaci formuły większościowej i jednomandatowych okręgów wyborczych sprawił, że Partia Liberalna (Liberal Party) w wyborach 28 lutego 1974 r. zdobyła aż 19,3 proc. głosów, co dało jej 14 mandatów w Izbie Gmin. Z kolei niespełna siedem miesięcy później, w wyborach 10 października 1974 r., rozpisanych po skróceniu kadencji parlamentu, uzyskała 18,3 proc. głosów, co przyniosło jej o jeden mandat mniej [4].
W Polsce zapewne poza niektórymi środowiskami akademickimi, którym komunistyczne władze nie zdołały odebrać dostępu do informacji z Zachodu, nikt tych wyników nie komentował. Wielka Brytania przeszła nad tym bez kontrowersji do porządku dziennego, traktując to co najwyżej jako specyfikę swojego systemu wyborczego, ponieważ w kolejnych wyborach, które 3 maja 1979 r. odbyły się według tej samej ordynacji, sytuacja powtórzyła się w bardzo podobnym zakresie. Wynik Partii Liberalnej (13,8 proc. głosów) dał jej 11 miejsc w Izbie Gmin [5].
Z pewnością krytycy tego podejścia wytkną mi, że jedenaście, czy czternaście mandatów, to nie jeden. To prawda, jednak z punktu widzenia efektywnego wpływania na proces decyzyjny w parlamencie, żadna z tych liczb nie miała większego znaczenia.
Większościowy system wyborczy z jednomandatowymi okręgami wyborczymi nie był również kontestowany w latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku, kiedy brytyjscy liberałowie zawiązali koalicję z socjaldemokratami i w kolejnych wyborach w 1983 r. i 1987 r. zdobywali wspólnie od 22,6 proc. do 25,4 proc. głosów, co przekładało się na 22-23 mandaty w Izbie Gmin. Najkorzystniejszy stosunek zdobytych głosów do uzyskanych mandatów wieczna trzecia siła brytyjskiej polityki uzyskała w wyborach w 2005 r., kiedy 22,05 proc. głosów dało 62 miejsca w parlamencie [6].
W żadnym z dotychczas przedstawionych momentów kluczowych dla brytyjskiego parlamentu większościowy system wyborczy z jednomandatowymi okręgami wyborczymi nie został zanegowany. Pierwsze poważne dyskusje nad ewentualnością jego zmiany podjęto przed wyborami w 2010 r. Wielce znamienne jest jednak, że po pierwsze debata nie doprowadziła do żadnych wiążących decyzji, przynosząc owoce jedynie w postaci projektów zmian, które jak dotąd nie doczekały się realizacji.
Nie sposób nie zauważyć, że partia, która miałaby być może największe podstawy do tego, by uważać się za „ofiarę” systemu większościowego nie kontestowała go nigdy w taki sposób, jaki współcześnie czyni to partia Nigela Farage’a, zyskując przy tym poklask wśród polskich przeciwników jednomandatowych okręgów wyborczych. Nie sposób przy tym nie zwrócić uwagi na pewien „szczegół”: korzenie Partii Liberalnej sięgają połowy dziewiętnastego wieku, podczas gdy Partia Niepodległości Wielkiej Brytanii została założona w 1993 r.
Spuścizna prawna i dziedzictwo kultury politycznej okazują się być kluczowe dla zrozumienia istoty polityki, w której zwycięstwo w wyborach, czy zdobycie mandatu deputowanego schodzą na dalszy plan, kiedy chodzi o dobro wspólne.
W tym kontekście innego znaczenia nabiera również inna wątpliwość podnoszona przez przeciwników jednomandatowych okręgów wyborczych, którzy tak niepokoili się o przyszłość Wielkiej Brytanii, że podawali w wątpliwość to, na jakiej podstawie o losach tego państwa może decydować ugrupowanie, które wśród swoich postulatów uwzględnia rozpad kraju i na które uzyskało poparcie mniej niż pięciu procent wyborców?[7] Chodziło oczywiście o Szkocką Partię Narodową (Scottish National Party), a wszystkiemu miały być winne znów jednomandatowe okręgi wyborcze.
W przywoływanej przez portal internetowy Polskiego Radia powyborczej dyskusji zorganizowanej przez BBC Nigel Farage z UKIP i przywódczyni Zielonych (Green Party) Natalie Beckett, którzy na co dzień nie zgadzają się niemal w żadnej kwestii politycznej, nagle byli zgodni co do tego, że sukcesowi Szkockiej Partii Narodowej, która zebrała półtora miliona głosów i zdobyła pięćdziesiąt sześć miejsc w Izbie Gmin winne są jednomandatowe okręgi wyborcze. Winne tym bardziej, że obie przegrane partie mają po jednym deputowanym, choć na UKIP i Zielonych głosowało łącznie ponad pięć milionów uprawnionych do głosowania.
Abstrahując od tego, że dobrze pojęta pokora i skromność nakazują przyczyn porażki szukać najpierw w sobie, a dopiero później w czynnikach zewnętrznych, warto zwrócić uwagę, że oboje rozmówcy nie przemyśleli dwóch ważnych wymiarów wyborczego wyniku Szkockiej Partii Narodowej.
Po pierwsze zamiast zrzucać winę na jednomandatowe okręgi wyborcze należało rozważyć wpływ dość niewielkiego upływu czasu między wyborami, a referendum dotyczącego ewentualnej secesji Szkocji, które niewątpliwie mogło znacząco przyczynić się do wzrostu popularności tej partii.
Po drugie zaś rezultat wyborczy Szkockiej Partii Narodowej należało rozpatrywać na tle wyników wszystkich partii mających narodowy charakter.
Otóż Szkocka Partia Narodowa zwyciężyła w pięćdziesięciu sześciu z pięćdziesięciu dziewięciu jednomandatowych okręgów wyborczych, które istnieją w Szkocji. Z kolei w osiemnastu okręgach Irlandii Północnej absolutny sukces odniosły partie północnoirlandzkie.
Demokratyczna Partia Unionistów (Democratic Unionist Party) zdobyła osiem mandatów w Izbie Gmin, zrównując się tą liczbą z ogólnokrajową Partią Liberalną i stając się obok niej czwartą siłą polityczną w brytyjskim parlamencie. Partia Sinn Féin uzyskała cztery mandaty. Kolejne trzy miejsca w Izbie Gmin zdobyła północnoirlandzka Socjaldemokratyczna Partia Pracy (Social Democratic and Labour Party), a kolejne dwa zdobyła Ulsterska Partia Unionistów (Ulster Unionist Party). W osiemnastym okręgu w Irlandii Północnej (North Down) zwyciężyła kandydatka niezależna Sylvia Hermon, która uzyskała aż 66,1 proc. głosów [8].
Konkludując tę część rozważań należy zaznaczyć, że partie północnoirlandzkie w ogromnej większości powtórzyły swoje wyniki wyborcze z 2005 r. i 2010 r., utrzymując swoje stany posiadania w brytyjskim parlamencie. Inne partie polityczne również przystąpiły do rywalizacji o mandaty w okręgach Irlandii Północnej, jednakże bez powodzenia. Partia Konserwatywna (Conservative Party) uzyskała tam zaledwie 1,3 proc. głosów, Partia Niepodległości Wielkiej Brytanii Nigela Farage’a zgromadziła 2,6 proc. poparcia, a Zieloni równy jeden procent [9].
Chcąc dochować autorskiej uczciwości i rzetelności, trzeba zauważyć, że w Walii, Plaid Cymru, jest jedynym ugrupowaniem odwołującym się do idei niepodległościowych, któremu udało się wprowadzić swoich trzech przedstawicieli do Izby Gmin, zdobywając przy tym 12,1 proc. głosów. Jednak i ono zdołało utrzymać liczbę mandatów zdobywaną w wyborach zarówno w 2005 r., jak i w 2010 r. Mimo wszystko przeczy to lansowanej w Polsce tezie o rzekomym „zabetonowywaniu” sceny politycznej przez jednomandatowe okręgi wyborcze. Przemawia również za tym fakt, że największe brytyjskie ugrupowania, czyli Partia Konserwatywna i Partia Pracy (Labour Party), pomimo całej swej siły i sprawnego aparatu partyjnego, nie wystawiają kandydatów we wszystkich okręgach, przyjmując, wbrew poglądowi o „zabetonowywaniu” sceny politycznej, że są takie miejsca, w których ich kandydaci nie mają szans powodzenia w wyborach. W 2015 r., na 650 jednomandatowych okręgów wyborczych w Zjednoczonym Królestwie, konserwatyści wystawili 647 kandydatów, a labourzyści 631 pretendentów.
Rekapitulując, autor pozostanie, zapewne wbrew swoim adwersarzom, na stanowisku, że rezultaty ostatniej elekcji brytyjskiego parlamentu są co najwyżej wołaniem tamtejszych wyborców o zmianę sposobu prowadzenia polityki, a nie samego systemu. Wielka Brytania jest krajem odpowiedzialnych ludzi, którzy jak mniemam są dalecy od tego, aby pod wpływem rezultatu jednych wyborów, który i tak nie jest wcale jednoznaczny, podważać kilkusetletni dorobek całego systemu konstytucyjnego, choć może w przypadku Zjednoczonego Królestwa lepiej byłoby mówić o systemie politycznym.
Ubiegając pytanie krytyków, skąd wiara autora w odpowiedzialność Brytyjczyków za ich system wyborczy i jednomandatowe okręgi wyborcze, pragnie on odwołać się do praktyki związanej z określaniem granic jednomandatowych okręgów wyborczych. Znając temperament i skłonność polskich polityków do nazbyt częstych nowelizacji prawa, nawet najbardziej zagorzały zwolennik jednomandatowych okręgów wyborczych musi przyznać, że istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka, które będzie polegało na próbach zmiany ich granic, stosownie do potrzeb aktualnie rządzących i wyników uzyskanych przez konkurencję w poprzednich wyborach.
Rozwiązanie brytyjskie, które ma przeciwdziałać arbitralnym decyzjom rządzących w tym zakresie, opiera się na instytucji generalnych i okresowych przeglądów granic okręgów wyborczych, których tradycję zapoczątkowano w 1832 r. Od tamtego czasu powoływane są komisje odpowiadające za przygotowanie stosownych raportów, będących podstawą przygotowania projektów zmian, które aby wejść w życie muszą uzyskać aprobatę obu izb parlamentu i zostać przedstawione panującemu monarsze [10]. Obecnie komisje takie powoływane są osobno dla Anglii, Szkocji, Walii i Irlandii Północnej.
Na uwagę zasługuje powściągliwość Brytyjczyków w podejmowaniu prób reformowania jednomandatowych okręgów wyborczych. Poczynając od 1832 r., kolejne raporty w tej sprawie były sporządzane w 1868 r., a następnie w 1885 r., 1917 r., 1945 r. i 1947 r. Od 1954 r. przyjęto zasadę sporządzania tzw. raportów okresowych. Drugi raport okresowy powstał w 1969 r., trzeci w 1983 r., a czwarty w 1995 r.[11]
W 1986 r. parlament uchwalił ustawę o okręgach wyborczych (Parliamentary Constituencies Act 1986), w którym przewidziano, że całościowe przeglądy kształtu i granic okręgów mają być dokonywane w okresach dziesięcio-piętnastoletnich. W 1992 r. podjęto decyzję o wprowadzeniu okresów ośmio-dwunastoletnich. Pomiędzy kolejnymi przeglądami generalnymi parlamentarne komisje do spraw granic okręgów wyborczych zachowały prawo dokonywania przeglądów okresowych w krótszych odstępach czasu [12]. Tym sposobem piąty przegląd był dokonywany w latach 2004-2008, a szósty odbywał się w latach 2011-2012 [13].
Żaden z dokonanych przeglądów nie doprowadził do jakichś radykalnych, czy zasadniczych zmian w kształcie i granicach brytyjskich jednomandatowych okręgów wyborczych. W okresie ponad stu osiemdziesięciu lat można mówić raczej o dokonywaniu stosownych i potrzebnych korekt, wynikających z obiektywnych przyczyn demograficznych lub ekonomicznych. Zgodnie z przyjętą przez parlament w 2011 r. ustawą o systemie wyborczym i okręgach (Parliamentary Voting System and Constituencies Act 2011) docelowo Zjednoczone Królestwo ma być podzielone na sześćset okręgów wyborczych [14].
Niewątpliwa powściągliwość Brytyjczyków w kwestii reformowania swojego systemu wyborczego i ich stosunku do jednomandatowych okręgów wyborczych znajduje oparcie w anglosaskiej kulturze prawnej i przywiązania jej wielowiekowej tradycji. Jej brak w Rzeczypospolitej, powodowany obiektywnymi przeszkodami historycznymi, takimi jak rozbiory, II wojna światowa i okupacja hitlerowska oraz powojenny okres komunizmu, jest dla autora swego rodzaju uzasadnieniem nieufności z jaką duża część społeczeństwa i jego emanacji w postaci niektórych ekspertów, czy publicystów podchodzi do idei zmiany ordynacji wyborczej i wprowadzenia w Polsce jednomandatowych okręgów wyborczych. Prawdą jest to, że w niepodległej Polsce nie mieliśmy wystarczająco dużo czasu na stworzenie odpowiednio skutecznego prawa i zbudowanie społecznego zaufania do niego. Współcześnie dynamika czasów i tempo zmian zachodzących w świecie nierzadko nie pozwalają prawu za sobą nadążyć. Dlatego być może dla wielu osób tak trudne do przyjęcia są odwołania do anglosaskiego systemu prawnego, który budowany był przez wieki.
Dlatego też druga część rozważań niniejszego artykułu zostanie poświęcona krajowi, który nie należy do anglosaskiego kręgu kulturowego, przez co może wydawać się nam Polakom dużo bliższy, a który całkiem niedawno zdecydował się zreformować swój system wyborczy i wprowadził jednomandatowe okręgi wyborcze.
Rumuński parlament uchwalił 22 maja 2012 r. ustawę nowelizującą system wyborczy. Dotychczasową proporcjonalną ordynację wyborczą zastąpiono systemem większościowym. Zniesiono również pięcioprocentowy próg wyborczy i wprowadzano głosowanie w ramach jednomandatowych okręgów wyborczych [15]. Preferencje umożliwiające uzyskanie dodatkowych mandatów zachowali jedynie przedstawiciele mniejszości narodowych w tych okręgach, w których dana mniejszość stanowi więcej niż siedem procent populacji. Dotyczy to takich mniejszości jak: Niemcy, Czesi i Słowacy, Lipowanie [16], Polacy, Chorwaci, Tatarzy, Romowie, Serbowie, Ukraińcy, Macedończycy, Grecy, Albańczycy, Turcy, Rusini [17], Żydzi i Włosi [18].
Zmiana ordynacji wyborczej w Rumunii nastąpiła na niespełna pół roku przed wyborami parlamentarnymi, co wzbudziło pewne wątpliwości, co do intencji forsującej ją partii rządzącej, centrolewicowej Unii Socjalliberalnej (USL). Zmiany poparła też wspierająca rząd Narodowa Unia Postępu Rumunii (UNPR) oraz parlamentarzyści niezależni i przedstawiciele przywołanych wyżej mniejszości narodowych. Jedynie Demokratyczny Związek Węgrów w Rumunii (UDMR), który wstrzymał się od głosu. Ostatecznie jednak zdobył on osiemnaście mandatów w parlamencie. Utracił co prawda cztery miejsca w stosunku do wyborów z 2008 r., ale też zebrał dużo mniejszą liczbę głosów (380656 wobec 425008 głosów w 2008 r.) [19].
Jeszcze mniej korzystny stosunek uzyskanych głosów (628125) do zdobytych mandatów (również 22) Demokratyczny Związek Węgrów w Rumunii osiągnął w 2004 r., czyli w czasach obowiązywania ordynacji proporcjonalnej. Chybiony jest zatem argument mówiący o tym, jakoby jednomandatowe okręgi wyborcze wpływały deformująco na wyniki wyborów parlamentarnych w Rumunii.
W niektórych, specjalistycznych nawet komentarzach na temat nowej ordynacji wyborczej w Rumunii ukazujących się w Polsce, propagowany był pogląd, zgodnie z którym pomimo tego, że zmiany wdrażano pod hasłami poprawy jakości rumuńskiej klasy politycznej, zwiększenia społecznej legitymizacji parlamentu i poprawy kontaktów deputowanych z wyborcami, a idea systemu większościowego była bardzo popularna wśród rumuńskiego społeczeństwa rozczarowanego ówczesną klasą polityczną, to jednak faktycznym motywem wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych miała być jednak doraźna kalkulacja polityczna i chęć zdominowania parlamentu przez sprawującą władzę Unii Socjalliberalnej (USL) [20].
W ordynacji większościowej upatrywano również bezpośredniego zagrożenie dla pozycji ówczesnego prezydenta Rumunii Traiana Băsescu, będącego podówczas w ostrym sporze politycznym z premierem Victorem Pontą. I w tym przypadku jednak eksperci musieli posypywać głowy popiołem. I chwała im za to, że mieli cywilną odwagę to uczynić [21].
Od wyborów, które odbyły się w grudniu 2012 r., w których Unia Socjalliberalna uzyskała konstytucyjną większość w rumuńskim parlamencie, następowała zapewne wbrew temu, czego życzyliby sobie przeciwnicy jednomandatowych okręgów wyborczych, poprawa relacji między premierem Pontą, a głową państwa Traianem Băsescu. Premier Ponta doszedł do wniosku przedłużanie konfliktu z prezydentem wywołują tylko niekorzystne skutki, a szczególnie pogarszają wizerunek obozu rządowego w Unii Europejskiej. Również prezydent Băsescu, na półtora roku przed końcem swojej drugiej kadencji, przyjął bardziej koncyliacyjną postawę widząc, że partia, która uzyskała tak znaczącą przecież większość nie zdemolowała ani nie „zabetonowała” rumuńskiego systemu politycznego. Obaj panowie doszli nawet do porozumienia w sprawie reprezentowania Rumunii na szczytach Rady Europejskiej, co jak pamiętamy swego czasu było również przedmiotem nie tylko dyskusji, ale i realnych konfliktów w Polsce.
Porównując wyniki wyborów do rumuńskiego parlamentu z lat 2004-2008 z rezultatami ostatniej elekcji, nie sposób nie zauważyć, że liczba reprezentowanych ugrupowań nie uległa zmniejszeniu. W ramach nowej ordynacji zachowano również możliwość preferencyjnej reprezentacji organizacji mniejszości narodowych. Casus Demokratycznego Związku Węgrów w Rumunii pokazuje ponadto, że jednomandatowe okręgi wyborcze wcale nie eliminują mniejszych ugrupowań narodowych z politycznej rywalizacji. Powyższe zdanie zostało również dowiedzione w części artykułu poświęconej Wielkiej Brytanii na przykładzie partii północnoirlandzkich. Po raz kolejny okazuje się więc, że argument o „zabetonowaniu” systemu partyjnego, czy wręcz całego życia politycznego przez jednomandatowe okręgi wyborcze okazuje się chybiony.
Polska stoi przed wielką narodową dyskusją na temat ewentualnego wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych, nie tylko za sprawą dobrego wyniku Pana Pawła Kukiza w tegorocznych wyborach prezydenckich, czy wieloletniej „pracy u podstaw” wykonywanej przez cały Ruch na rzecz tzw. JOW-ów. Przed koniecznością podjęcia tej debaty postawili nas politycy, którzy od 1989 r. skutecznie zniechęcali społeczeństwo do polityki, czy wręcz do podejmowania działalności publicznej w ogóle. Dowodem tego jest niska frekwencja, będąca jedną z największych bolączek polskiego systemu politycznego.
Nawet w tak fundamentalnej sprawie, jaką było ogólnopolskie referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (7-8 czerwca 2003 r.) wypowiedziało się tylko 58,85 proc. uprawnionych do głosowania [22]. O frekwencji w wyborach parlamentarnych, samorządowych, czy tych do Parlamentu Europejskiego lepiej w tym kontekście nie wspominać. Warto natomiast zwrócić uwagę, że jedynymi wyborami w Polsce, które regularnie gromadzą przy urnach ponad lub blisko połowę uprawnionych do głosowania są wybory głowy państwa. W 2000 r. wyniosła ona 61,12 proc., w 2005 r. – 49,74 proc. w pierwszej turze i 50,99 proc. w drugiej, w 2010 r. – 55,31 proc., a w zakończonych niedawno wyborach w 2015 r. – 48,96 proc. w pierwszej turze i 55,34 proc. w drugiej turze [23].
Różnica w zainteresowaniu obywateli wyborami prezydenckimi i parlamentarnymi nie wynika tylko z faktu, że w pierwszych wybieramy głowę państwa, a w drugich posłów i senatorów. W dużej mierze jest ona również spowodowana tym, że w odbiorze społecznym bardzo często powstaje słuszne skądinąd wrażenie, że w pierwszych możemy głosować na konkretną osobę, a w drugich opowiadamy się „za” lub „przeciw” jakiejś partii politycznej. Wybory prezydenckie są więc swego rodzaju jedyną namiastką głosowania większościowego w wielkim jednomandatowym okręgu wyborczym, któremu na imię Polska. Z całym szacunkiem bowiem dla Senatorów Rzeczypospolitej, wybory do Senatu RP nie tylko nie rozpalają takich emocji, ale nawet nie budzą większego zainteresowania wyborców, odbywając się w powszechnej świadomości niejako „przy okazji” wyborów do Sejmu.
Kończąc temat frekwencji można jeszcze raz odwołać się do doświadczeń rumuńskich. Po wprowadzeniu jednomandatowych okręgów wyborczych, w wyborach z 9 grudnia 2012 r. zanotowano frekwencję 41,76 proc., podczas gdy w poprzedniej elekcji 30 listopada 2008 r. wyniosła ona 39,2 proc.
Z powyższego jasno wynika, że jednomandatowe okręgi wyborcze nie są lekiem na całe zło polskiego systemu politycznego. Są jednak jednym z najważniejszych czynników, których zmiana może wpłynąć pozytywnie na całokształt jego funkcjonowania. Analiza dwóch przypadków, brytyjskiego i rumuńskiego, jednoznacznie pokazuje, że obawy przed zmianą systemu wyborczego podtrzymywane przez niektóre środowiska wynikają bądź to z nieprzeprowadzenia pogłębionych analiz, bądź też ze zwykłej kalkulacji politycznej, z której wynikać może, że zachowanie status quo może przynieść więcej korzyści niż ewentualna zmiana.
Tymczasem w opinii autora niniejszego artykułu w dyskusji nad jednomandatowymi okręgami wyborczymi chodzi o coś więcej, o trójstronną relację między demokracją, prawem i reprezentacją.
Aspekt prawny, który skądinąd winien być tu kluczowy, można sprowadzić do rozważań nad konstytucyjnością postulowanych zmian oraz trybu ich przeprowadzenia. Mam tu na myśli oczywiście toczący się spór konstytucjonalistów odnośnie samej dopuszczalności przeprowadzenia referendum w tej sprawie. Gwoli ścisłości przypomnijmy, że urzędujący jeszcze Prezydent, niewątpliwie pod wpływem wyników pierwszej tury wyborów głowy państwa, 13 maja 2015 r. przekazał Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej projekt postanowienia w sprawie zarządzenia ogólnokrajowego referendum w sprawie m. in. jednomandatowych okręgów wyborczych.
Senat Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 125 ust. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) oraz art. 60 pkt 2 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 318), 21 maja 2015 r. podjął uchwałę, w której wyraził zgodę na zarządzenie referendum.
Wątpliwości znawców prawa konstytucyjnego wzbudził sam fakt, czy sprawa jednomandatowych okręgów wyborczych może być przedmiotem referendum. Na potrzeby rozstrzygnięcia tej i innych wątpliwości związanych z wnioskiem Prezydenta zostało zamówionych pięć opinii konstytucjonalistów, z których dwie uznawały, że zarządzenie przez Prezydenta RP referendum w omawianej sprawie jest dopuszczalne i zgodne z konstytucją RP, a trzy wyrażały odrębne zdanie.
Przypomnijmy, że decyzja zapadła w trybie art. 125 konstytucji. Ten zaś został skonstruowany w taki sposób, że nie pozwolił na sformułowanie w ustawie o referendum jakichkolwiek kryteriów „sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa”. Chyba nawet przeciwnicy jednomandatowych okręgów wyborczych nie mają wątpliwości, że zagadnienie to wyczerpuje znamiona takiej właśnie sprawy i z tej przyczyny podlegać może osądowi obywateli w referendum.
Decyzja Senatu RP wsparta opinią jego Biura Legislacyjnego nie pozostawiła jednak wątpliwości, że nie jest sprzeczne z konstytucją przeprowadzanie referendum, w którym głosowano by nad jednomandatowymi okręgami wyborczymi nawet w charakterze rozwiązania wymagającym zmiany ustawy zasadniczej [24].
Zmiana konstytucji będzie konieczna, jeżeli wynik referendum będzie wiążący, tzn. jeśli weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. W zależności od jego rozstrzygnięcia, Sejm będzie musiał uchwalić lub odrzucić projektowaną zmianę konstytucji. Nieuwzględnienie wiążącego wyniku referendum w treści prawa otwiera bowiem możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności za działania sprzeczne z ustawą zasadniczą. Możliwości kontrolne w tym zakresie spoczywają na Trybunale Konstytucyjnym [25].
Jakkolwiek ustępujący Prezydent złożył w tej sprawie stosowny wniosek na ręce Marszałka Sejmu, dzień przed przekazaniem Senatowi RP projektu postanowienia w sprawie referendum, to jednak wydaje się, że z powyższych względów, ogólnokrajowe referendum powinno odbyć się przed uchwaleniem prezydenckiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji przez Sejm [26].
Nie do przecenienia w dyskusji nad jednomandatowymi okręgami wyborczymi jest zasygnalizowana już powyżej relacja między demokracją i reprezentacją. Od osiemnastego stulecia, w którym narodziła się klasyczna teoria demokracji stosunek między nimi stał się jednym z węzłowych zagadnień myśli politycznej. Swego rodzaju racjonalizacja dokonana na początku dwudziestego wieku, polegająca na wpisaniu do konstytucji większości państw praw wyborczych, gwarancji praw człowieka i obywatela, roli partii politycznych itp. sprawiła, że demokracja parlamentarna i ustrój reprezentacyjny stały się powszechnymi elementami większości systemów politycznych. Uniwersalizm ten sprawił, że zrodziły się takie koncepcje, jak chociażby poglądy J. Schumpetera, który uważał, że sposób wyboru reprezentantów zszedł współcześnie na dalszy plan. Podstawową zaś kwestią stało się wyposażenie wyborców w moc podejmowania decyzji [27].
To trochę tak, jak ze słynnym okrzykiem polskich kibiców: „Polacy, nic się stało!”. A jednak stało się, jeśli przegraliśmy, to coś stało się, coś zawiodło lub zawiódł ktoś, coś poszło nie tak, jak sobie tego życzyliśmy. Na tej samej zasadzie rządzący próbują nas przekonać, że nie ważne jest to jak głosujemy i kogo wybieramy, ważne, że głosujemy i że wybieramy. Okopaliśmy się w obowiązującym systemie wyborczym tak mocno, że kiedy ktoś nam mówi, że poza naszymi okopami są inne możliwości, patrzymy na niego z politowaniem lub z podejrzliwością. Boimy się nawet o tym rozmawiać, bo kiedy zaczynamy mówić, zarzuca się nam radykalizm, bądź nawet rewolucjonizm. Jednomandatowe okręgi wyborcze to nie rewolucja, ani nie lek na całe zło polskie demokracji. To zaledwie początek długiego procesu odnowy polskiej demokracji, którego beneficjentem może stać się każdy, kto wyjrzy choć na chwilę ze swoich okopów.
[1] Data ostatnich wyborów parlamentarnych w Wielkiej Brytanii.
[2] Np. O. Górzyński, Jednomandatowe okręgi wyborcze. Lekcje z Wielkiej Brytanii, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1356,title,Jednomandatowe-okregi-wyborcze-Lekcje-z-WielkiejBrytanii,wid,17509526,wiadomosc.html?ticaid=114f27 [28.05.2015]
[3] General Election 2015, House of Commons Library Briefing Paper Number CBP7186, 18 May 2015, s. 11.
[4] United Kingdom. House of Commons, Historical archive of parliamentary election results, http://www.ipu.org [28.05.2015]
[5] Ibidem.
[6] United Kingdom. House of Commons, Elections in 2005, http://www.ipu.org [28.05.2015]
[7] W Wielkiej Brytanii spór o jednomandatowe okręgi wyborcze, http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1440236,W-Wielkiej-Brytanii-spor-o-jednomandatowe-okregi-wyborcze [28.05.2015]
[8] General Election 2015, House of Commons Library Briefing Paper Number CBP7186, 18 May 2015, s. 16, 56.
[9] Ibidem, s. 26-39.
[10] I. White, Parliamentary constituency boundaries: the Fifth Periodical Review, House of Commons Library, Standard Note: SN/PC/03222, www.parliament.uk
[11] Ibidem, s. 16-17.
[12] What next on the redrawing of parliamentary constituency boundaries? Eighth Report of Session 2014–15. Report, together with formal minutes relating to the report, House of Commons, Political and Constitutional Reform Committee, London 2015, s. 7.
[13] I. White, N. Johnston, The Sixth General Review of constituency boundaries: public consultations, House of Commons Library, Standard Note: SN/PC/06223, www.parliament.uk
[14] Ibidem.
[15] T. Dąborowski, Wprowadzenie ordynacji większościowej w Rumunii, Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia, Analizy 2012-05-23, http://www.osw.waw.pl [29.05.2015]
[16] Ludność pochodzenia rosyjskiego, która wyodrębniła się w XVII w., kiedy w rosyjskiej Cerkwi przeprowadzono reformy, które nie zostały zaakceptowane przez pewną część wiernych. Zachowali oni stare obrzędy sprzed reform, dlatego zaczęto nazywać ich staroobrzędowcami lub starowiercami. Prześladowani za swe przekonania musieli przenosić się na odległe krańce Rosji lub w ogóle opuszczać kraj. Część z nich osiedliła się w delcie Dunaju. Ich osady powstawały również w naddunajskiej części Budziaku, regionu, który w XX w. znalazł się w granicach Ukrainy, ale także w Rumunii i Mołdawii. Tych właśnie nazwano Lipowanami.
Zob.: Wystawa „Lipowanie” pod kierunkiem dr. W. Lipińskiego, http://www.etnologia.uw.edu.pl/aktualnosci/ wystawa-lipowanie-pod-kierunkiem-dr-w-lipinskiego [29.05.2015]
[17] Rusini są uznawani za mniejszość narodową w 22 państwach na całym świecie – zob. T. Serwetnyk, P. Kościński, Wielka awantura o Rusinów na Zakarpaciu, „Rzeczpospolita” 13.03.2008, http://www.rp.pl/artykul/105991.html [29.05.2015]. Na Słowacji według spisu powszechnego z 2011 r. są trzecią pod względem liczebnym mniejszością narodową – zob. http://www.stowarzyszenielemkow.pl/new/
modules/publisher/item.php?itemid=40 [29.05.2015]. W Rumunii bardzo długo Rusini byli utożsamiani z Ukraińcami. Dopiero w 2000 r. powołano do życia rusińską organizację pod nazwą Stowarzyszenie Kulturalne Rusinów w Rumunii (Uniunea Culturală a Rutenilor din România – UCRR). Jej lider Gheorghe Firczak (którego Rusińskie pochodzenie budzi spore wątpliwości środowisk ukraińskich) został nawet deputowanym do rumuńskiego parlamentu – zob. T. Kosiek, Ukraińska mniejszość narodowa w rumuńskim Maramureszu i problemy jej tożsamości, Rozprawa doktorska przygotowywana pod kierunkiem prof. dr. hab. Aleksandra Posern-Zielińskiego, UAM, Poznań 2014, s. 208.
[18] Office for Democratic Institutions and Human Rights, Romania Parliamentary Elections 9 December 2012, OSCE/ODIHR Election Expert Team Final Report, Warsaw 16 January 2013, s. 26.
[19] T. Dąborowski, op. cit.; Biroul Electoral Central, Proces verbal privind rezultatele finale ale alegerilor pentru Camera Deputaţilor 9 decembrie 2012, Anexa Nr. 8A, s. 2, http://www.becparlamentare2012.ro/A-DOCUMENTE/rezultate%20finale/Anexa%208A.pdf [29.05.2015]; Romania. Camera Deputatilor (Chamber of Deputies), Elections in 2008, http://www.ipu.org [28.05.2015].
[20] T. Dąborowski, op. cit.
[21] T. Dąborowski, Rumunia: coraz więcej zgodnej kohabitacji, Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia, Analizy 2013-05-22, http://www.osw.waw.pl [29.05.2015]
[22] Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 21 lipca 2003 r. o skorygowanym wyniku ogólnokrajowego referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, www.pkw.gov.pl
[23] Źrodło: www.pkw.gov.pl
[24] Kancelaria Senatu. Biuro Legislacyjne, Opinia w sprawie projektu postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zarządzeniu ogólnokrajowego referendum, Warszawa, 19 maja 2015 r.
[25] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 206-207.
[26] M. Chmaj, Dopuszczalność zarządzenia przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ogólnokrajowego Referendum w sprawie, m.in. jednomandatowych okręgów wyborczych, w trybie art. 125 Konstytucji, opinia prawna z 18 maja 2015 r., s. 7, http://www.senat.gov.pl/prace/senat/posiedzenia/tematy,418,1.html [29.05.2015]
[27] B. Ponikowski, Pojęcie reprezentacji, [w:] Studia z teorii polityki, pod red. A. Czajowskiego i L. Sobkowiaka, Wrocław 2000, s. 177.
