Z wielką uwagą i zaciekawieniem przeczytałem artykuł Pana Dr Adriana R. Jaszewskiego "Dlatego chcemy ją zmienić: Konstytucja kontra PO". Zgadzając się ze zdecydowaną wiekszością stwierdzeń Autora, czuję się zmuszony do napisania pewnego uzupełnienia pierwszej części jego artykułu. Traktuje ona o niektórych aspektach takich instytucji polskiego prawa jak referendum ogólnokrajowe czy inicjatywa ustawodawcza, a także o mozliwościach zmiany Konstytucji. Z uwagi na podstawowe znaczenie wyżej wymienionych form działania dla wprowadzenia Jednomandatowych Okręgów Wyborczych, postaram się rozwinąć nieco problematykę podjętą przez Dr Jaszewskiego.
Referendum w prawie polskim a JOW
Zarówno Konstytucja, jak i ustawa o referendum ogólnokrajowym przewidują 3 rodzaje referendum:
· referendum, w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której przekazuje się organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust.3 Konstytucji RP) – w przypadku JOW ono nas nie interesuje
· referendum w sprawie zmiany Konstytucji (art.235 ust.6) – właściwie jest to referendum w sprawie zatwierdzenia zmian w Konstytucji i może dotyczyć tylko rozdziału I, II i XII ustawy zasadniczej, podczas gdy o Sejmie i Senacie traktuje przede wszystkim rozdział IV
· referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125) – JOW niewątpliwie taką właśnie sprawą są i ten rodzaj referendum powinien nas wyłącznie interesować.
Dla dalszych rozważań o metodach wprowadzenia JOW, zmuszony jestem przyjąć trzy założenia:
Po pierwsze: wprowadzenie JOW wymaga zmiany Konstytucji – i to nie dlatego, że JOW są z nią niezgodne, ale ze względów czysto pragmatycznych i politycznych. Spróbuję obronić ten pogląd w ostatniej części artykułu.
Po drugie: nie jest możliwa zmiana Konstytucji i wprowadzenie JOW (wprowadzenie JOW bez zmiany Konstytucji zresztą też) z własnej inicjatywy przez Sejm – nie wierzę, żeby w jakimkolwiek Sejmie złożonym z 460 posłów wybranych z list partyjnych wg ordynacji tzw. proporcjonalnej znalazło się 307 sprawiedliwych, którzy opowiedzą się za wyborami wg ordynacji jednomandatowej.
Po trzecie: jedyną drogą wprowadzenia JOW (poza zbrojnym powstaniem) jest odwołanie się do woli Narodu w referendum ogólnokrajowym – droga ta najeżona jest jednak licznymi trudnościami, na każdym z czterech podstawowych jej etapów.
Zacząć należy jednak od pytania: czy w drodze referendum ogólnokrajowego w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa istnieje możliwość zmiany Konstytucji? Dr Jaszewski odpowiada na to pytanie negatywnie. Z całą pewnością w drodze referendum z art.125 nie jest możliwe dokonanie przez Naród zmiany Konstytucji, tak by nazajutrz po ogłoszeniu oficjalnych wyników można było już drukować Dziennik Ustaw z przyjętą przez społeczeństwo poprawką o odpowiedniej treści. Dotyczy to jednak nie tylko Konstytucji, ale także jakiejkolwiek ustawy zwykłej. "Władzę ustawodawczą w RP sprawują Sejm i Senat" (art.10 ust.2 i art.95 ust.1 Konstytucji) i dla tych organów zastrzeżona jest kompetencja do bezpośredniego stanowienia obowiązującego w Polsce prawa.
Pamiętajmy więc, że jeśli przeprowadzone zostanie jakiekolwiek referendum w sprawie wprowadzenia Jednomandatowych Okręgów Wyborczych i zwolennicy JOW zdecydowanie zwyciężą to, bez względu na to czy uznamy, że wymaga to zmiany Konstytucji czy nie, nie oznacza to automatycznego wprowadzenia nowej ordynacji.
Jeżeli zatem w drodze referendum ogólnokrajowego w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa nie da się zmieniać w sposób bezpośredni ustaw, to w takim razie o jakich to ważnych spraw mogą obywatele decydować? Otóż referendum z inicjatywy obywateli może dotyczyć wszystkich spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa z trzema zaledwie wyjątkami, jakimi są: wydatki i dochody państwa, jego obronność oraz amnestie. Nigdzie nie jest więc zabronione, aby referendum z inicjatywy obywateli mogło dotyczyć ważnych kwestii ustrojowych uregulowanych w Konstytucji, a taką z całą pewnością jest system wyborczy.
Pozostaje więc problem jak wyniki referendum mają przełożyć się na zmiany w prawodawstwie, w tym także w Konstytucji?
Przede wszystkim referendum musi mieć moc wiążącą, czyli udział w nim musi wziąć ponad połowa uprawnionych. Co się dzieje dalej? Kluczowe znaczenie ma art. 67 ust. o referendum ogólnokrajowym: "Właściwe organy państwowe podejmują niezwłocznie czynności w celu realizacji wiążącego wyniku referendum zgodnie z jego rozstrzygnięciem przez wydanie aktów normatywnych bądź podjęcie innych decyzji, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały Sądu Najwyższego o ważności referendum w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.". W przypadku JOW oznacza to zobowiązanie Sejmu i Senatu do zmiany Konstytucji, a następnie wprowadzenia ordynacji jednomandatowej. Poważnym problemem pozostaje co prawda fakt, iż nie jest przewidziana żadna możliwość wymuszenia na Parlamencie wykonania tego obowiązku. Jedyne co przychodzi na myśl, to ewentualne zaskarżenie każdej ordynacji niezgodnej z wynikiem referendum do Trybunału Konstytucyjnego
Niemniej jednak w przeciwieństwie do Dr Jaszewskiego uważam, że referendum z inicjatywy obywateli jest sposobem na zainicjowanie procedury zmiany Konstytucji, prawdopodobnie najtrudniejszym i najbardziej skomplikowanym, ale jedynym dostępnym dla Ruchu na rzecz JOW (choć np. Platforma Obywatelska mogłaby skorzystać z dwóch czy nawet trzech prostszych sposobów wprowadzenia JOW: zgłoszenia projektu zmiany Konstytucji – 92 posłów, zgłoszenia projektu uchwały o przeprowadzeniu referendum – 69 posłów czy nawet zgłoszenia JOW w zwykłym trybie – 15 posłów).
Referendum a Ruch na rzecz JOW
Warto w tym miejscu krótko scharakteryzować całą procedurę referendalną w jej czterech podstawowych etapach. Wyznacza ona bowiem tak naprawdę zadania jakie stoją w najbliższych latach przed Ruchem na rzecz JOW, jeżeli ostatecznie zdecyduje się on na tę drogę. A więc po kolei:
1. Pierwszą rzeczą jaką należy zrobić jest zebranie 500 tysięcy podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Dr Jaszewski słusznie zauważa, że Konstytucja o tym nic nie mówi. Przepis ten znajduje się jednak w ustawie o referendum ogólnokrajowym (art.63 ust.1)
2. Zebranie podpisów nie znaczy, iż referendum zostanie przeprowadzone. O tym decyduje bowiem Sejm bezwzględną większością głosów. Zadaniem Ruchu na rzecz JOW będzie więc wywarcie zmasowanego nacisku na parlamentarzystów, tak aby przekonać co najmniej 231 posłów do zagłosowania za referendum. Ponieważ nie będzie to inicjatywa partyjna lecz obywatelska są na to pewne szanse.
3. Kampania referendalna może okazać się najtrudniejszą próbą. O ile przewaga zwolenników JOW wydaje się dość znaczna i zwycięski wynik referendum jest bardzo prawdopodobny, to największym wyzwaniem będzie zmobilizowanie 15 milionów Polaków do wzięcia w nim udziału. Tylko bowiem gdy frekwencja przekroczy 50% wynik referendum będzie wiążący.
4. Ostatnim wielkim zadaniem jest dopilnowanie realizacji woli Narodu przez Sejm i Senat oraz czuwanie nad tym aby w toku prac parlamentarnych idea Jednomandatowych Okręgów Wyborczych nie została wypaczona (ważne jest precyzyjne sformułowanie pytania referendalnego, które nie pozwoli na późniejsze manipulacje)
Referendum a Platforma Obywatelska
Jak wygląda i wyglądać będzie realizacja powyższych czterech podstawowych punktów przez Platformę Obywatelską? Strategia Platformy jest przemyślana. Partia ta liczy na przejście przez punkt 1. czyli zebranie 500 tysięcy podpisów obywateli w celu zgłoszenia wniosku o referendum. Liderzy PO doskonale zdają sobie sprawę, iż wyborcy nie wiedzą, że taki sam wniosek może zgłosić grupa 69 posłów, którą politycy PO bez trudu by w Sejmie pozbierali. Ze względów taktycznych ważne jest jednak, żeby wniosek był zgłoszony jako formalnie obywatelski.
Platforma liczy przede wszystkim na punkt 2. Liczy na to, że go nie przejdzie. Wniosek o referendum zostanie zgłoszony niedługo przed wyborami, a Sejm najprawdopodobniej go z różnych względów odrzuci… ku radości Platformy. Bo oto, jak głosić będą politycy PO, jedyna partia chcąca zmian ustrojowych, wsparta podpisami pół miliona obywateli, zostanie pokonana przez wsteczne siły politycznej "klasy próżniaczej". Szanse na zbicie na tym kilku punktów procentowych poparcia są naprawdę duże.
Większość ugrupowań sejmowych odrzuci zaś wniosek o referendum pod pozorem kilku "oficjalnych" powodów (wiemy, że w rzeczywistości prawdziwym motorem działań wiekszości partii jest zawsze chęć utrącenia idei JOW w samym zarodku). Po pierwsze: kluby sejmowe uznają inicjatywę nie za obywatelską, lecz za partyjną akcję PO; po drugie: stwierdzą, że wniosek jest zgłoszony w takim czasie, że nie ma szans na wdrożenie jakichkolwiek rozstrzygnięć referendum przed wyborami; po trzecie: uznają, że kampania referendalna nałoży się na kampanię wyborczą, co zaszkodzi zarówno referendum, jak i wyborom, itp., itd.. Poza tym, żeby odrzucić wniosek wcale nie trzeba zagłosować otwarcie "przeciw", lecz wystarczy wstrzymać się od głosu – wniosek wymaga bowiem poparcia bezwzględnej większości głosów "za".
Z punktu widzenia Platformy podpisy pod wnioskiem o referendum ogólnokrajowe mają także jeszcze jedną zaletą. Otóż, w odróżnieniu od podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego czy też podpisów pod obywatelską inicjatywą ustawodawczą, nie tracą one "ważności" z upływem pewnego terminu (uwaga ta jest zresztą także istotna dla Ruchu na rzecz JOW). Pozwala to niejako trzymać w rękawie poparty podpisami wniosek i wyciągnąć go stamtąd w najdogodniejszym momencie, aby wszcząć debatę sejmową. Jest to o tyle ważne, iż nie wiadomo, kiedy tak naprawdę odbedą się kolejne wybory. Jeżeli stanie się to dopiero jesienią za rok, to Platformie nie opłaca się popełnić falstartu i zgrać zbyt wcześnie tak mocnej karty.
Z przyczyn kalendarzowo-technicznych jest rzeczą pewną, iż nie ma żadnych szans na wprowadzenie JOW w drodze referendum przed najbliższymi wyborami. Gdyby Platforma naprawdę chciała wprowadzenia JOW, to po wygranych wyborach miałaby znacznie łatwiejsze zadanie przed sobą. Ale te procenty poparcia…
Skoro przywołany został już kalendarz, to zwróćmy uwagę, jak długa jest w rzeczywistości procedura referendalna. Przyda się to zresztą także Ruchowi na rzecz JOW:
· zebranie 500 tysięcy podpisów (kilka miesięcy)
· złożenie popartego podpisami wniosku na ręce Marszałka Sejmu
· skierowanie wniosku przez Marszałka na posiedzenie Sejmu
· debata i głosowanie w Sejmie nad uchwałą o przyjęciu wniosku (UWAGA: to jeszcze nie jest uchwała o przeprowadzeniu referendum!)
· skierowanie wniosku do Komisji Ustawodawczej
· prace w Komisji Ustawodawczej w celu przygotowania i przedstawienia projektu uchwały o przeprowadzeniu referendum
· podjęcie przez Sejm uchwały o przeprowadzeniu referendum
· przeprowadzenie referendum (max 90 dni od podjęcia uchwały)
· ogłoszenie wyników referendum przez Państwową Komisję Wyborczą
· stwierdzenie ważności referendum przez Sąd Najwyższy (max 60 dni od ogłoszenia wyników)
Dalsze kroki związane z wdrożeniem rozstrzygnięcia podjetego w referendum są równie czasochłonne:
· "podjęcie czynności w celu realizacji wiążącego wyniku referendum zgodnie z jego rozstrzygnięciem" (max 60 dni od stwierdzenia ważności referendum przez Sąd Najwyższy) czyli:
· zgłoszenie projektu ustawy o zmianie Konstytucji
· pierwsze czytanie projektu ustawy (co najmniej 30 dni od zgłoszenia)
· proces legislacyjny w Sejmie
· uchwalenie ustawy w jednakowym brzmieniu przez Senat (max 60 dni)
· podpisanie ustawy przez Prezydenta (max 21 dni)
· ogłoszenie zmiany Konstytucji w Dzienniku Ustaw
· zgłoszenie projektu ordynacji wyborczej wg systemu JOW
· proces legislacyjny w Sejmie i Senacie
· podpisanie nowej ordynacji przez Prezydenta i ogłoszenie jej w Dzienniku Ustaw
· ordynacja powinna zostać ogłoszona co najmniej 90 dni przed końcem kadencji Sejmu
Ponieważ ostatni możliwy konstytucyjny termin najblizszych wyborów to 16 października 2005 roku, jest rzeczą jasną, iż nowa ordynacja powinna zostać ogłoszona absolutnie najpóźniej w połowie lipca 2005 roku. Zważywszy na czasochłonność opisanych wyżej procedur, Platforma chcąc wprowadzić JOW faktycznie powinna być może rozpocząć zbieranie podpisów we wrześniu…, ale 2003 roku!!!
Co dalej?
Podsumowując,
· Platforma doskonale wie, że nie ma szans wprowadzenia JOW w drodze referendum przed najbliższymi wyborami
· Platforma liczy na odrzucenie jej wniosku w Sejmie przez inne partie i zbicie na tym kapitału politycznego
· Po prawdopodobnej wygranej w wyborach Platforma raczej zrezygnuje z JOW, z uwagi na brak bezwzględnej większości, opór innych ugrupowań w nowym Sejmie i skoncentrowanie się na innych problemach
Co w związku z tym mógłby uczynić Ruch na rzecz JOW? Dublowanie zbierania podpisów z doraźną inicjatywą Platformy nie jest najlepszym pomysłem i może nie przysłużyć się idei JOW. Ruch na rzecz JOW powinien pilnie śledzić bieżącą sytuację polityczną i wybrać po wewnętrznej debacie dobry moment na rozpoczęcie swojej kampanii, kiedy będzie już na to organizacyjnie przygotowany. Możliwości jest kilka: po zakończeniu zbierania podpisów przez PO, po odrzuceniu przez Sejm wniosku PO, w trakcie kampanii wyborczej, po ukonstytuowaniu się nowego Sejmu, itd.. Należy pamietać, że długość akcji zbierania podpisów nie jest ograniczona żadnymi ramami czasowymi. Z olbrzymim prawdopodobieństwem można przewidzieć, że w najbliższych wyborach frekwencja będzie niska, a kolejny Sejm mocno rozdrobniony – do stworzenia ewentualnej większości potrzeba będzie co najmniej trzech ugrupowań o radykalnie zróżnicowanych programach.. Te dwa fakty spowodują ostateczną kompromitację ordynacji tzw. proporcjonalnej. W nowym Sejmie, w pierwszej części jego kadencji, istnieje szansa na zebranie 231 posłów gotowych poprzeć prawdziwie obywatelski wniosek o przeprowadzenie referendum. Rozczarowanie, jakie zawsze przynoszą pierwsze lata rządów nowej formacji powinno zaprocentować silniejszą społeczną mobilizacją na rzecz wprowadzenia JOW. Jest to wizja, w której wprowadzenie JOW nie jest być może możliwe jutro, ale która powinna przynieść owoce pojutrze.
Poznań, 23 września 2004
Jeżeli ktoś dotarł już do tego miejsca i ma jeszcze cierpliwość czytać dalej, to zapraszam do wspomnianego wcześniej krótkiego dodatku z autorskim spojrzeniem na temat "JOW a Konstytucja".
Dlaczego do wprowadzenia JOW potrzebna jest zmiana Konstytucji?
Jeżeli przyjmiemy pogląd, że do wprowadzenia JOW nie jest potrzebna zmiana Konstytucji, to logicznie wynika z tego wniosek, że cel ten można osiągnąć w drodze ustawy zwykłej. Załóżmy więc hipotetycznie, że z projektem takiej ustawy wystąpi w końcu grupa co najmniej 15 posłów, Rada Ministrów, Prezydent albo Senat (wszystko to bardzo mało prawdopodobne) lub grupa 100 tysięcy obywateli (znacznie większe prawdopodobieństwo). Przyjmijmy (teraz już bardzo hipotetycznie), że ustawa taka w toku procesu legislacyjnego nie zostanie popsuta w celu kompromitacji idei JOW, uzyska jakimś cudem (może ze względu na obywatelski charakter projektu) w Sejmie zwykłą większość, przejdzie przez Senat i podpisze ją Prezydent. W tym momencie zagrożone aparaty partyjne poprzez swoich posłów natychmiast zaskarżą ją do Trybunału Konstytucyjnego, który będzie musiał odpowiedzieć na pytanie: czy JOW są zgodne z art. 96 Konstytucji?
Oczywiście znana jest mi, podzielana prawdopodobnie przez większość zwolenników JOW, interpretacja art. 96 Konstytucji, według której zawarta w tym przepisie norma "Wybory do Sejmu są (…) proporcjonalne" nie jest przeszkodą do wprowadzenia JOW. Znane mi są wyliczenia prof. Przystawy, prof. Oleksego i dr Ciesielskiego, którzy posługując się naukowymi metodami matematycznymi stwierdzają, że proporcjonalność wyniku wyborów do wyniku głosowania nie jest zależna od rodzaju ordynacji, a "odstępstwo od proporcjonalności wyników wyborów, w każdym przypadku, jest sprawą czysto statystyczną i przypadkową". Problem jednak tkwi w tym, iż w Trybunale Konstytucyjnym nie zasiadają przedstawiciele nauk ścisłych, lecz prawnicy, którzy w procesie wykładni Konstytucji posługują się innymi metodami. Przytoczone wyliczenia może wezmą częściowo pod uwagę, ale główny wątek ich interpretacji stanowić będzie, niestety, znaczenie słowa "proporcjonalne" nie na gruncie matematyki, lecz nauki prawa konstytucyjnego. A "proporcjonalność" jest tam rozumiana, jak łatwo sprawdzić w podręcznikach, jako okręgi wielomandatowe i głosowanie na listy partyjne. Niewątpliwie także przeciwnicy JOW podniosą, iż w art. 97 Konstytucji, który mówi o wyborach do Senatu, słowo "proporcjonalne" użyte nie zostało, co według polskich konstytucjonalistów oznacza możliwość wyboru między ordynacją większościową a tzw. proporcjonalną. Zasugerują więc Trybunałowi, że a contrario przy wyborach do Sejmu możliwości takiego wyboru nie ma. Należy założyć, że hipotetyczny werdykt TK o konstytucyjności JOW jest bardzo niepewny, ale nie powinno nas to za bardzo martwić. Nie powinno, gdyż, znowu niestety, do takiej rozprawy nigdy nie dojdzie. Argument niekonstytucyjności JOW zostanie bowiem podniesiony przez przeciwników tego rozwiązania na dużo wcześniejszych etapach i skutecznie storpeduje próby jego wprowadzenia w drodze ustawy zwykłej.
Zakładając, że projekt wprowadzenia JOW zostanie zgłoszony jako inicjatywa obywatelska, sięgnijmy do ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (zainteresowanym: www.sejm.gov.pl/prawo/inicjat.htm ). W myśl jej przepisów "projekt ustawy wniesiony do Marszałka Sejmu powinien odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji". Kompetencję do wstępnego (po zebraniu tysiąca podpisów, a przed zebraniem pozostałych 99 tysięcy) badania zgodności z Konstytucją posiada jednak nie kto inny jak… Marszałek Sejmu. Już więc na tym etapie argument o niekonstytucyjności JOW może posłużyć do utrącenia inicjatywy i odmowy przyjęcia samego tylko zawiadomienia o powstaniu komitetu inicjatywnego. Komitetowi przysługuje co prawda skarga do Sądu Najwyższego na takie postanowienie Marszałka. Trudno jednak przewidzieć, ze względu na brak doświadczeń w tym zakresie, jak dalej wyglądać by mogła taka procedura. Można więc tylko snuć domysły. Czy SN uzna się jednak za w ogóle upoważnionego do badania zgodności JOW z Konstytucją? Czy nie powstanie spór kompetencyjny z Trybunałem Konstytucyjnym? I czy po prostu SN nie orzeknie, iż projekt ordynacji w oparciu o JOW nie odpowiada wymogom Konstytucji?
Wykażmy po raz kolejny naiwny optymizm i załóżmy, że Marszałek zgłoszenie komitetu przyjmie, co najmniej 100 tysięcy podpisów zostanie zebrane (paradoksalnie, może to być najłatwiejsza część procesu) i projekt wprowadzenia JOW wpłynie jako inicjatywa ustawodawcza do Sejmu. Jeszcze przed pierwszym czytaniem można spodziewać się frontalnego ataku przeciwników ordynacji jednomandatowej pod hasłem: JOW są niekonstytucyjne!!! Nie będzie to krytyka totalna, bo na taką wobec projektu obywatelskiego partie za bardzo pozwolić sobie nie mogą. Dlatego dla formalności (dla formalności, gdyż JOW odrzucane są nie za ewentualną niezgodność z Konstytucją, tylko ze względu na śmiertelne niebezpieczeństwo, jakie stanowią dla aparatów partyjnych) zamówione zostaną ekspertyzy znanych profesorów-konstytucjonalistów "obozu dworskiego", którzy, jak wiemy, zdecydowanie opowiadają się za ordynacją tzw. proporcjonalną i którzy stwierdzą, iż JOW z obecną Konstytucją zgodne nie są. Wymachując z sejmowej trybuny tymi opiniami większość ugrupowań projekt JOW odrzuci na samym początku. Partie, które JOW gdzieś tam w swoim programie mają, powiedzą swoim wyborcom coś w rodzaju: "My byśmy chcieli, my to w sumie popieramy, ale to tak nie za bardzo z tą Konstytucją, i tak w ogóle…".
Reasumując, Jednomandatowe Okręgi Wyborcze wymagają zmiany Konstytucji, nie dlatego, że są z nią zgodne lub niezgodne, ale ze względów pragmatycznych i politycznych. Argument potencjalnej niekonstytucyjności JOW jest bowiem bardzo poważną przeszkodą dla wprowadzenia ich w drodze ustawy zwykłej, niezwykle silnym orężem dla przeciwników tej idei i sprytną zasłoną, za którą partie polityczne chowają przed społeczeństwem swój strach przed konsekwencjami, jakie niesie dla nich ten przełom ustrojowy.
- JOW – co dalej? - 18 listopada 2005
- JOW, referendum, Konstytucja… - 23 września 2004
