/Wybór ordynacji a przyszłość kraju
Blogi1 stycznia 1970

Wybór ordynacji a przyszłość kraju

Wybór ordynacji jest bodaj najważniejszą, obok formy rządu, decyzją ustrojową. Z jej strategicznego znaczenia dla rozwoju państwa zdawano sobie sprawę od dawna. Od dawna jest też to przedmiot żywych dyskusji publicznych. Kiedy Republika Weimarska przyjęła ordynację proporcjonalną, stanowczy sprzeciw zgłosił jeden z największych współczesnych umysłów Max Weber. Jego zdaniem, ordynacja ta oddawała kontrolę nad życiem publicznym w ręce partyjnych notabli (czyli prowadziła do oligarchizacji władzy!), groziła zurzędniczeniem parlamentu, blokowała możliwość pojawienia się autentycznego, demokratycznego przywództwa. Dodajmy też, że ułatwia wyjście na scenę publiczną nieodpowiedzialnym przywódcom populistycznym.
     Podczas debaty dotyczącej ordynacji wyborczej, jaka toczyła się w Wielkiej Brytanii pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku, słynny filozof Karl Popper zajął równie krytyczne stanowisko wobec zasady proporcjonalności. Uważał, iż zasadnicza kwestia polega na takim zorganizowaniu państwa, aby źli rządzący mogli być odsunięci od władzy bez rozlewu krwi, bez użycia siły. Ordynacja, mająca za podstawę okręgi jednomandatowe jest pod tym względem skuteczniejsza, niż ordynacja proporcjonalna z jej okręgami wielomandatowymi. Istotą wyborów parlamentarnych – sądził Popper – nie jest relacja między głosami a mandatami, jak chcą zwolennicy ordynacji proporcjonalnej, lecz między głosami a rządem.      Debata na temat wad i zalet obu systemów wyborczych odżyła ponownie wraz z upadkiem systemu komunistycznego i pojawieniem się kwestii wyboru drogi przez państwa Europy Środkowej i Wschodniej. Zaznaczmy iż toczyła się ona wyłącznie na Zachodzie. Wnioski z niej płynące lapidarnie podsumowała amerykańska politolog P. Norris: "Istota kontrowersji dotyczy tego, czy kraje powinny przyjąć systemy większościowe, stawiając na pierwszym miejscu skuteczność i odpowiedzialność rządu, czy proporcjonalne, które dają większą równość partiom mniejszościowym i większą różnorodność przedstawicielską". Zgodził się z tą opinią zresztą A. Lijphart, najwybitniejszy bodaj zwolennik proporcjonalności.
     Wybór ordynacji polegałby więc na rozstrzygnięciu, czy chcemy skutecznego i odpowiedzialnego rządu (1), albo czy chcemy lepszych szans dla partii mniejszościowych i większej różnorodności przedstawicielskiej (2). Na tak postawione pytanie w przeprowadzonym na początku roku 2001 r. na próbie ogólnopolskiej badaniu CBOS-u 68% respondentów wybrało pierwszą opcję, 18% – drugą, a pozostali nie mieli zdania. W innych badaniach wyniki są jeszcze bardziej na korzyść okręgów jednomandatowych. Nie trzeba dodawać, że w środowisku zawodowych polityków preferencje są dokładnie odwrotne. Politycy nie mogą lubić ordynacji, która ułatwia wyborcom pozbycie się ich, w przypadku złej oceny.

Co ma być proporcjonalnie dzielone?

     Spór między zwolennikami obu ordynacji dotyczył jednak problemu głębszego, a mianowicie odpowiedzi na pytanie czym jest państwo? Jeśli przyjąć, że jest ono zbiorem dóbr i wartości, do których dostęp powinien być proporcjonalnie rozłożony między grupy w społeczeństwie, to zasada proporcjonalna miałaby, przynajmniej na pierwszy rzut oka, sens. Jeżeli jednak traktuje się państwo jako niezbędny instrument realizacji dobra publicznego, to formułę taką trudno obronić. Przy takim podejściu, stanowiska wybieralne w państwie powinni zajmować najlepsi, a w warunkach demokracji decydują o tym wyborcy, a nie partyjni notable. Zasada proporcjonalności jest równie nonsensowna, jak przy obsadzie narodowej orkiestry symfonicznej lub reprezentacji kraju w piłce nożnej: nikt nie oczekuje by ich skład odwzorowywał strukturę społeczną. Można tolerować takie rozwiązania w krajach stabilnych o dużej kulturze politycznej, które nie muszą podejmować żadnych przełomowych decyzji. W przypadku polski ten wybór jest zrozumiały jedynie, gdy wziąć pod uwagę taktyczne interesy partii politycznych i prywatny interes polityków, dążących do stabilizacji intratnego zatrudnienia. 
     Nawet jednak jeżeli poważnie potraktować stanowisko zwolenników proporcjonalności, to nasuwa się pytanie, którego oni zresztą nie podejmują: Co jest tym dobrem w państwie, które ma być 'proporcjonalnie' dzielone między grupy w społeczeństwie? Miejsca w parlamencie, czy wpływ na rządy? Jeżeli to miejsca w Parlamencie, to polski Sejm dostarcza wystarczającego przykładu skutków tego podejścia: jego działalność jest negatywnie oceniana przez ogromną większość społeczeństwa, ale został wybrany wedle zasady proporcjonalnej, a zatem poszczególne mniejszości zostały sprawiedliwie obdzielone dystrybuowanym dobrem. Zwolennicy ordynacji proporcjonalnej mają wszelkie powody do zadowolenia, a odpowiedzialnością za złe funkcjonowanie systemu mogą obciążać społeczeństwo, które "samo sobie wybrało taką reprezentację".

Skuteczność rządów w systemie proporcjonalnym

     Inaczej rzecz wygląda, kiedy za miarę proporcjonalności bierzemy wpływ na rządy krajem. Wiadomo, że w systemach o reprezentacji proporcjonalnej, małe partie grają często rolę języczka u wagi. M. Pinto-Duschinsky obliczył, na przykład, że w czasie półwiecza istnienia Izraela, radykalna Partia Narodowo-Religijna, uzyskując pięcioprocentowe poparcie wyborcze, zasiadała w rządzie przez trzy czwarte okresu. Podobnie FDP, zdobywając w latach 1944-99 mniej więcej jedną czwartą poparcia jaką miała SDP, współtworzyła rząd przez 86% czasu, gdy SPD zasiadała w rządzie czterokrotnie krócej; porównanie liczby tek ministerialnych pokazuje, że obie partie miały ich mniej więcej tyle samo. Wynika stąd całkowity brak proporcji między poparciem wyborców a wpływem na rządy państwem. Z polskiego podwórka można przytoczyć podobne przykłady.

Różnorodność przedstawicielska w obu systemach

     Wątpliwości wzbudza też druga z wartości, na jaką powołują się zwolennicy proporcjonalności: "różnorodność przedstawicielska". Zgodnie z "prawem Duvergera", liczba partii w systemie o jednomandatowych okręgach wyborczych zmierza do dwóch. Efekt ten występuje najsilniej, kiedy dla zwycięstwa wystarczy uzyskanie największej liczby głosów, słabiej zaś, kiedy w przypadku nie uzyskania absolutnej większości wymagana jest druga tura. Przy ordynacji proporcjonalnej liczba partii jest zawsze większa i zależy od wysokości progu wyborczego, wielkości okręgów i przyjętej metody przeliczania głosów na mandaty. Wyższy próg, małe okręgi oraz metoda d'Hondta faworyzując partie duże powodują zmniejszenie liczby partii, tj zmniejszenie "różnorodności". Zwolennicy ordynacji proporcjonalnej są zgodni co do tego, że zbyt duża liczba partii w parlamencie odbija się katastrofalnie na sprawności rządów, co oznacza, że różnorodność przedstawicielska nie jest stanem jednoznacznie korzystnym. Średnia liczba partii politycznych przy ordynacji proporcjonalnej wynosi jednak ponad pięć, a to oznacza w praktyce, że nie można tu uniknąć rządów koalicyjnych. Właśnie koalicyjność uznawana jest za jedną z głównych przyczyn stwierdzonej w ostatnio prowadzonych badaniach istotnej statycznie zależności między ordynacją proporcjonalną a korupcją polityczną.
     W przypadku systemu dwupartyjnego regulacja różnorodności dokonuje się poza parlamentem, na płaszczyźnie społeczeństwa obywatelskiego. Partie, budując programy wyborcze, starają się integrować w ich ramach – poprzez negocjacje i kompromisy – interesy grup i środowisk społecznych. A zatem proces uzgadniania strategii rządów, dobra wspólnego, dokonuje się w znacznej mierze poza parlamentem, w społeczeństwie obywatelskim.
     W każdej ordynacji zarządzanie różnorodnością przebiega zupełnie inaczej. Nie wynika stąd jednak, że proporcjonalizm jest pod tym względem sprawniejszy. W moim przekonaniu jest odwrotnie.

Czy system mieszany?

     Wady ordynacji proporcjonalnej i jej fatalne skutki dla rządzenia państwem dostrzegają już jej dotychczasowi zwolennicy. Coraz częściej słyszy się propozycje wprowadzenia ordynacji mieszanej: połowa posłów byłaby wybierana w układzie jednomandatowym, a druga połowa – zgodnie z zasadą proporcjonalną. Argumentacja za przyjęciem takiego rozwiązania zawiera tezę, że rozwiązanie mieszane pozwoli wykorzystać zalety obu ordynacji. Komponenta większościowa pozwoli na ewentualne podniesienie skuteczności rządów i częściowe zwiększenie odpowiedzialności polityków przed wyborcami.
     Jaką jednak korzyść da komponenta proporcjonalna, poza interesem partyjnych notabli, którym zapewni łatwiejszą re-elekcję? Jeżeli korzyścią tą ma być większa proporcjonalność i różnorodność w parlamencie to stwierdziliśmy wcześniej, że (1) sens tych pojęć jest wątpliwy i niejednoznaczny (2) zaś "korzyści" te osiąga się kosztem skuteczności rządów i odpowiedzialności polityków przed elektoratem.
     Na poziomie wartości strategicznych trudno więc znaleźć mocne arumenty na rzecz rozwiązania mieszanego. Można się obawiać, że wdrożenie systemu większościowego doprowadziłoby do całkowitej wymiany składu Sejmu, a zatem znaleźliby się w nim ludzie pozbawieni doświadczenia parlamentarnego. Zdaje się to mało prawdopodobne. Można przypuszczać, że dość znaczna część czołowych polityków obecnego Sejmu cieszy się wystarczającą popularnością w swoich okręgach, aby uzyskać zwycięstwo również w sytuacji jednomandatowości. Odsiew dotyczyłby ludzi z politycznego zaplecza, na czym chyba nikt poza nimi samymi nie straciłby.
     Inną obawą wyrażaną w dyskusjach jest niebezpieczeństwo rozpadu już zdezintegrowanego społeczeństwa. Po pierwsze jednak, można wykazać, że to właśnie przyjęty w Polsce porządek polityczny jest źródłem tej dezintegracji. Po drugie Polacy wielokrotnie demonstrowali zdolność do samoorganizacji i mobilizacji sił właśnie w takich momentach przełomów. W polskiej tradycji kulturalnej indywidualizm łączy się z umiejętnością dobrowolnego współdziałania. Na tych właśnie cechach narodowych należy budować fundamenty ustrojowe.
     Źródłem problemów naszego kraju jest transformacja zatrzymana w pół drogi, przemiany podporządkowane głównie interesom poszczególnych partii i klik politycznych bez uwzględnienia wyzwań, jakie stawia przed współczesnymi państwami ich międzynarodowe i wewnętrzne otoczenie. Ponowne wejście na drogę szybkiego rozwoju polityczno-gospodarczego wymaga wstrząsu i stworzenia warunków dla wypracowania wizji rozwoju Polski.
     Zmiana ordynacji wyborczej jest warunkiem koniecznym rozpoczęcia procesu przebudowy państwa. A zatem usprawnienia rządu i Sejmu, dogłębnej reformy wymiaru sprawiedliwości, wzmocnienia administracji państwowej oraz samorządowej a także skutecznego wsparcia procesu rządzenia i wsparcia społeczeństwa obywatelskiego aparatem analitycznym. Polsce potrzebna jest strategia szybkiej modernizacji całej struktury polityczno-gospodarczej, a tego nie osiągnie się w ramach obecnie funkcjonujących rozwiązań ustrojowych.

About Antoni Z. Kamiński

Antoni Z. Kamiński – profesor Instytutu Studiów Politycznych PAN; były szef Transparency International Poland; uczestnik Ruchu Obywatelskiego na rzecz JOW
727 wyświetlen

Podobne wpisy