/Demokracja bezpośrednia w aktualnej i przyszłej Konstytucji RP
Blogi19 listopada 2018

Demokracja bezpośrednia w aktualnej i przyszłej Konstytucji RP

Mimo że dominacja aktualnie istniejącego systemu politycznego w Polsce – demokracji przedstawicielskiej jest jednoznaczna, to jednak coraz częściej obserwujemy wzrastającą popularność instrumentów charakterystycznych dla demokracji bezpośredniej. Szczególnie na szczeblu lokalnym mamy do czynienia z namiastkami demokracji oddolnej. Problem polega jednak na tym, że formy oddolnej demokracji w Polsce są tak „obwarowane” konstytucyjnymi zapisami i ustawami, że pojęcie „oddolna” brzmi w tym kontekście co najmniej abstrakcyjnie.

Konstytucja III RP z 1997 r.

Pozwolę sobie na krótkie przypomnienie, w jaki sposób doszło do uchwalenia aktualnej Konstytucji RP. Trzeba było niemal dekady, by suwerenne państwo polskie doczekało się konstytucji opracowanej samodzielnie, zaś prace nad nową konstytucją opóźniło dwukrotne rozwiązanie parlamentu.

W 1997 roku, pod koniec kadencji rządów socjaldemokracji, koalicja SLD i PSL przyspieszyła prace nad uchwaleniem nowej konstytucji. Moment legislacyjny był wymarzony bowiem od grudnia 1995 roku urząd prezydenta sprawował lider SLD Aleksander Kwaśniewski.

Niemniej od 1992 r. działała Komisja Konstytucyjna, do której wpłynęło aż 8 projektów konstytucji. W tym czasie ruch Solidarności przygotował własny projekt ustawy zasadniczej. Pod projektem obywatelskim zebrano 2 miliony podpisów, jednak projekt nie został dopuszczony do wyboru w referendum spośród dwóch projektów konstytucji. Ostateczny kształt ustawy zasadniczej okazał się kompromisowy i był efektem gry politycznej.

2 kwietnia 1997 roku projekt konstytucji został uchwalony przez Zgromadzenie Narodowe. Obywateli w referendum zapytano tylko o projekt konstytucji przyjęty przez ówczesną lewicową większość parlamentarną. W referendum uczestniczyło zaledwie 43 proc. obywateli. Z tej liczby tylko 53 proc. opowiedziało się za przyjęciem konstytucji. Było to niespełna 6,4 mln uprawnionych do głosowania. Trudno zatem jest powiedzieć, że konstytucja odzwierciedla poglądy przeważającej większości obywateli na państwo.

Ustawa zasadnicza nie rozwiązywała wielu trudności. Wprowadziła wiele niejasności prawnych i legislacyjnych. Nie ustosunkowywała się do kwestii braku suwerenności w okresie PRL-u, aparatu represyjnego czy współpracy wielu agend państwowych ze Związkiem Sowieckim. Nie podjęła problemów pozostania wielu obywateli poza jej obecnymi granicami, wywłaszczenia mienia, odbierania obywatelstwa i wielu innych. Również zapisy dotyczące demokracji oddolnej pozostawiają wiele do życzenia.

Namiastki demokracji bezpośredniej na szczeblu państwowym

Chciałbym się ustosunkować do zagadnienia wprowadzenia w nowej konstytucji instrumentów demokracji bezpośredniej.

Aktualnie w polskim systemie ustrojowym rysuje się napięcie między dwoma rodzajami demokracji – parlamentarną (pośrednią) i oddolną (bezpośrednią), przy czym – jak wspomniałem uprzednio –mechanizmy i instrumenty demokracji parlamentarnej zajmują w nim pierwszoplanowe miejsce, a oddolnej jedynie pomocnicze i raczej symboliczne. Namiastkami instrumentów demokracji bezpośredniej w Polsce są głównie referenda lokalne w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego, referenda ogólnokrajowe w najważniejszych sprawach ustrojowych oraz obywatelska inicjatywa ustawodawcza.

Nie ma jednak w Polsce powszechnej – podkreślam: powszechnej – tradycji podejmowania decyzji w ramach referendum, praktycznie wszystkie ważne decyzje podejmowane są ostatecznie przez rząd i parlament. Referendum w ważnych sprawach dla Polski organizują obecnie Sejm i Prezydent za zgodą Senatu, natomiast obywatele służą jedynie do poparcia lub odrzucenia kwestii poddanej w referendum, które w praktyce ma charakter opiniotwórczy, szczególnie gdy frekwencja nie przekroczy 50%.

Następną namiastką formy demokracji bezpośredniej w Polsce jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza, która jednak nie generuje automatycznie referendum. Poza tym, ze względu na skomplikowany tryb wnoszenia inicjatywy ustawodawczej i krótki termin zbierania podpisów, niewiele projektów ustaw przygotowanych przez obywateli jest składanych w Sejmie. W porównaniu ze Szwajcarią taka inicjatywa musiałaby być przegłosowana w referendum, czyli Sejm nie miałby możliwości zablokowania danego tematu.

Jak z powyższego wynika, trudno w tych warunkach mówić w Polsce o wiążących dla władzy oddolnych formach kierowania państwem.

Artykuły 4, 118 i 125 Konstytucji RP

Warto się przyjrzeć bliżej zapisom konstytucyjnym, dotyczącym formy demokracji oddolnej na szczeblu ogólnokrajowym.

Art. 4. ustęp 1 mówi wyraźnie, że „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Natomiast ustęp 2 odnosi się także do bezpośredniego charakteru procesu decyzyjnego w Polsce: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.

Słowo „bezpośrednio” ma tutaj ogromne znaczenie, sugeruje bowiem współudział w wykonywaniu władzy przez społeczeństwo, w domyśle chodzi o formę referendum i inicjatywy obywatelskiej. Referendum, które stanowiłoby wiążący wyraz woli społeczeństwa i inicjatywę obywatelską, która powinna posiadać charakter innowacyjny i kreujący, a więc instrumenty umożliwiające obywatelom skuteczne przeforsowanie ważnych społecznych kwestii. Właśnie art. 4 jest szansą i podstawą do wprowadzenia w Polsce form demokracji bezpośredniej i to nie symbolicznych i pomocniczych, lecz efektywnych i funkcjonalnych.

Aktualna Konstytucja RP zawiera zapis na temat ogólnokrajowego referendum. Chodzi mi dokładnie o artykuł 125, ust. 1, który umożliwia przeprowadzenie referendum w sprawach istotnych dla państwa polskiego (obok referendum konstytucyjnego i ratyfikacyjnego). W domyśle zakładam, że art. 125 opiera się na wymienionym uprzednio art. 4 konstytucji.

Aby umożliwić suwerenowi, czyli społeczeństwu polskiemu, efektywny udział w sprawowaniu władzy, należałoby zmienić art. 125 aktualnej konstytucji, który – mówiąc otwarcie – w obecnej formie nie spełnia norm demokracji bezpośredniej i nie „oddaje” kompetencji władczych obywatelom.

W kwestii fakultatywnego referendum, organizowanego przez Sejm oraz Prezydenta za zgodą Senatu, należy odpowiedzieć na następujące konkretne pytania:
– W jakich sprawach o szczególnym znaczeniu powinno być przeprowadzane wiążące – podkreślam: wiążące – referendum? oraz
– Czy konieczna jest frekwencja 50% obywateli w głosowaniu referendalnym?

Natomiast kwestiami do uzgodnienia dotyczącymi inicjatywy obywatelskiej, o której mowa w art. 118 Konstytucji RP, są szczegóły istotnej wagi dotyczące realistycznej liczby obywateli, postulujących projekt nowej ustawy i realistycznego terminu, w jakim komitet inicjatywny winien zebrać podpisy.

Oprócz tego, zgodnie z zasadami demokracji oddolnej, każda inicjatywa ustawodawcza powinna zostać ostatecznie przegłosowana w referendum ogólnokrajowym.

Formy lokalnej demokracji oddolnej

W młodej historii III Rzeczpospolitej rozwinęły się formy demokracji bezpośredniej również na poziomie lokalnym. Niestety, rozwój tego typu oddolnej demokracji ma charakter nieskoordynowany i wręcz chaotyczny. Występują tu różne instrumenty demokracji lokalnej i jeszcze więcej pojęć z nimi związanych.

Po 1989 r. najbardziej rozpowszechnioną formą lokalnej demokracji bezpośredniej są referenda odwoławcze na poziomie gminy. Zostały one zapisane w konstytucji oraz wprowadzone do ustawy samorządowej już w 1990 r. W pierwszych latach funkcjonowania samorządów możliwości odwołania dotyczyły tylko rady, ale od 2002 r. zasada ta objęła również wójta. Od tego czasu referenda te nabrały większej wagi.

Kolejna formą lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce są fakultatywne referenda w „ważnej sprawie”. Ta forma demokracji bezpośredniej budzi sporo wątpliwości – podobnie jak referenda ogólnokrajowe – ze względu na sformułowanie „ważna sprawa”. To niefortunne pojęcie powinno być lepiej sprecyzowane, czyli należałoby dokładniej określić, jaka sprawa ma być przedmiotem powszechnego głosowania, a jaka nie. Poza tym i w tym wypadku należałoby się zastanowić poważnie nad zniesieniem progu frekwencyjnego. To właśnie ta bariera, podobnie jak przy referendach ogólnokrajowych, najczęściej uniemożliwia rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii w lokalnym głosowaniu. W historii referendów „w ważnej sprawie” niewątpliwie najbardziej efektowne było głosowanie w 2014 r. w sprawie odrzucenia inicjatywy władz Krakowa, zmierzającej do organizacji w tym mieście zimowych igrzysk olimpijskich. Ale jak wiadomo, „jedna jaskółka wiosny nie czyni”.

Najrzadziej stosowaną forma lokalnej demokracji bezpośredniej jest referendum w sprawie samoopodatkowania. Ciekawe jest, że referendum to jest inicjowane przede wszystkim przez radę gminy. Zaangażowanie w nie pracowników samorządowych powoduje, że referenda te są skuteczne, ale pod warunkiem, że władze zdecydują się na ich przeprowadzenie, co jest w ostatnich latach wielka rzadkością.

W przeciwieństwie do referendów, gdzie ich wiążący charakter jest prawnie usankcjonowany, forma konsultacji społecznych jest fakultatywna, czyli wynik konsultacji nigdy nie może być traktowany jako prawnie zobowiązujący dla władz. Z drugiej strony samo przeprowadzanie konsultacji jest obligatoryjne.

Formy oddolnej demokracji lokalnej w Polsce – naszpikowane ograniczającymi je ustawami – nie mogą się w pełni rozwinąć. „Oddolność” ma w tym wypadku raczej symboliczny charakter – wszechobecne ustawy określają i ograniczają rozwój demokracji bezpośredniej. Natomiast tzw. zasada subsydiarności, czyli pomocniczości, zapisana w preambule Konstytucji, nie funkcjonuje w ogóle, ponieważ w pełni niezależne działania samorządów lokalnych są w aktualnej polskiej konstelacji politycznej czystą fikcją. Poza tym zasada subsydiarności znajduje zastosowanie przede wszystkim w państwach federalnych, a takim państwem Polska nie jest.

Konstytucja versus ustawa

Rozwój lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce pozostawia wiele do życzenia, mimo że zaznacza się wyraźna tendencja dalszego stosowania jej instrumentów i form. Konieczna jest jednak lepsza koordynacja funkcjonowania tych demokratycznych form i przede wszystkim nowe transparentne ustalenia prawne, umożliwiające ich zastosowanie. Kwestią drażliwą są tutaj ograniczenia odgórne, związane z klasycznym problemem interpretacji Konstytucji RP.

Zgodzimy się z tym, że każda konstytucja jest aktem posiadającym najwyższą moc prawną. Jako tzw. ustawa zasadnicza stoi ponad innymi ustawami – stanowi prawo praw i obowiązków w sensie nadrzędności w stosunku do wszelkich ustaw i zarządzeń, bez odwoływania się do nich.

Przyjrzyjmy się jednak rozdziałowi VII Konstytucji RP pt. „Samorząd terytorialny”, aby stwierdzić, że ta nadrzędna rola ustawy zasadniczej, w sprawach dotyczących jednostek samorządowych w Polsce, nie jest ani jasna, ani oczywista.

W wymienionym rozdziale VII, składającym się z 10 artykułów występuje 10 odwołań do ustawy, a więc aktu prawnego ustalanego przez (partyjny) parlament i mającego niższą rangę i niższą moc prawną aniżeli zapisy konstytucyjne.

Konstytucja powołuje się na ustawy, które – jak powszechnie wiadomo, można zmieniać w parlamencie dowolnie. Paradoksem polskiego parlamentu jest zaś to, że dominują w nim siły partyjne, które nie są zainteresowane w szczególny sposób wprowadzaniem w państwie polskim form demokracji bezpośredniej. Tak więc, ustawy górują nad konstytucją, nad ustawami góruje partyjny parlament. Jak w takich warunkach ma się rozwijać oddolna demokracja lokalna, która jest w rzeczywistości sterowana odgórnie? Jeśli nie dojdzie do zmiany konstytucji, to nawet wymienione wyżej namiastki oddolnej demokracji albo zginą „ustawową śmiercią naturalną”, albo w najlepszym razie będą się jak dotąd rozwijać chaotycznie i bez jakiejkolwiek koncepcji. Aby wyjść z tego „zaklętego koła” potrzebna jest nowa ordynacja wyborcza w Polsce.

I tutaj pragnę nawiązać do idei wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych.

Jednomandatowe okręgi wyborcze

Aktualne namiastki oddolnej demokracji w Polsce, sterowanej odgórnie, w zasadzie zaczynają się i kończą w Sejmie, a więc najwyższym organie państwa, który – w jego aktualnym składzie – nie jest zainteresowany „oddaniem” władzy suwerenowi, czyli obywatelom.

Jakby na tę sytuację nie spojrzeć, nie ma innej drogi na uzdrowienie zasad rządzenia krajem, jak zmiana ordynacji wyborczej. Obecna ordynacja wyborcza do Sejmu jest zasadniczą ustrojową wadą polskiego państwa, pielęgnowaną na rzecz elit politycznych. Ta ordynacja odbiera bowiem obywatelom bierne prawo wyborcze, zaś czynne prawo wyborcze stało się fikcją, gdyż obywatele wybierają, ale tylko spośród kandydatów już wybranych wcześniej – przez partyjne kierownictwa.

Tak właśnie funkcjonuje system, który nazywam polską semidemokracją, zdominowaną z jednej strony próbami wprowadzenia elementów w pełni demokratycznych, a z drugiej strony sposobem rządzenia kontrolowanym przez elity polityczno-partyjne.

Konieczne jest więc wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych, czyli zastosowanie systemu, wynikającego wprost z definicji demokracji, w którym prawo stanowi wola większości obywateli. Dzięki takiemu posunięciu Sejm stałby się bardziej demokratyczny i obywatelski. Ponadto wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych pozwoliłoby na zwiększenie identyfikacji wyborców z radnymi i odwrotnie, co zwiększyłoby dodatkowo szanse na oddolne współdecydowanie społeczeństwa.

Wnioski

Analizując formy oddolnej demokracji w Polsce nasuwa się kilka wniosków.

Po pierwsze, wszystkie formy tej demokracji są obecnie niezadowalające i właściwie nie zasłużyły na określenie „oddolne” lub «bezpośrednie», co sugeruje art. 4 Konstytucji RP. Obywatele w dalszym ciągu nie występują w pełni jako suweren, który podejmuje decyzje o znaczeniu lokalnym czy ogólnokrajowym.

Po drugie, spore zastrzeżenia budzi notoryczne powoływanie się w Konstytucji na ustawy, co jeszcze bardziej ogranicza oddolny proces decyzyjny na szczeblu lokalnym. Jednym z zasadniczych problemów polskiej demokracji oddolnej jest praktyka stosowania art. 7 polskiej konstytucji, czyli tzw. zasada legalizmu. Zgodnie z nią organy państwowe i samorządowe mogą działać tylko w taki sposób, na jaki pozwala im uchwalone prawo (a więc m.in. ustawy).

Po trzecie, należałoby przyjrzeć się dokładnie, jak rozwiązania bezpośrednio-demokratyczne funkcjonują w Szwajcarii. Nie chodzi tu o naśladownictwo «jeden do jednego», ale z pewnością analiza szwajcarskich rozwiązań wzbogaciłaby efektywność wprowadzenia skutecznych instrumentów bezpośrednio-demokratycznych w Polsce.

Po czwarte, warunkiem koniecznym na skuteczne funkcjonowanie elementów demokracji bezpośredniej w Polsce jest zmiana ordynacji wyborczej, co oczywiście powinno opierać się na odpowiednim zapisie konstytucyjnym.

Reasumując pragnę stwierdzić, że nowelizacja polskiej Konstytucji, uwzględniająca powyższe rozwiązania, jest nieodzowna – aktualna ustawa zasadnicza nie tylko nie pozwala, ale wręcz blokuje rzeczywistą partycypację obywateli w procesie decyzyjnym na szczeblu ogólnokrajowym i samorządowym. Konstytucja nie odpowiada dzisiejszym czasom, a parlament uprawia politykę ad hoc na zasadzie „dziel i rządź”, produkując kolejne ustawy. Obywatele, przestrzegając narzuconego im porządku prawnego, pełnią natomiast rolę biernych obserwatorów.

 

*Referat wygłoszony na Listopadowej Konferencji Ruchu JOW pt.”Reforma ustroju politycznego III Rzeczypospolitej: Prawo wyborcze w nowej Konstytucji” w Centrum Historii Zajezdnia we Wrocławiu 17 listopada 2018.

 

Tagi:

About Mirosław Matyja

politolog, ekonomista i historyk. Absolwent Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Uniwersytetu w Bazylei. Doktorat w dziedzinie nauk ekonomicznych na Université de Fribourg w Szwajcarii w 1998 r., w dziedzinie nauk humanistycznych na Polskim Uniwersytecie na Obczyźnie PUNO w Londynie w 2012 r. oraz w dziedzinie nauk społecznych na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie w 2016 r. Mirosław Matyja jest profesorem na Polish University Abroad w Londynie, gdzie pełni funkcję dyrektora Zakładu Kultury Politycznej i Badań nad Demokracją. Autor i współautor 13 monografii i ponad 150 artykułów naukowych i popularno-naukowych w języku polskim, niemieckim i angielskim. Autor książki "Szwajcarska demokracja szansą dla Polski", wydanej w kwietniu 2018 r. przez wydawnictwo PAFERE. Z zamiłowania alpinista i himalaista oraz badacz najnowszej historii Polski. Mieszka i pracuje w Szwajcarii, żonaty, ma dwóch bliźniaczych synów.
2 063 wyświetlen

Podobne wpisy