/Ordynacja wyborcza u progu Niepodległej Polski

Ordynacja wyborcza u progu Niepodległej Polski

Gdy w początkach nowożytnej demokracji zastanawiano się nad sposobem realizowania woli ludu, to na ogół  twierdzono, że powinna ona dokonywać się poprzez zasadę większości; wybitni myśliciele doby oświecenia – John Locke, a nawet Jan Jakub Rousseau – za wolę ludu uznawali decyzję podjętą przez jego większość. Stąd też zasada głosowania większościowego dominowała w procedurach wyborczych XIX-wiecznych społeczeństw demokratycznych, a zwłaszcza w przy formowaniu i praktycznym działaniu parlamentów. Wybitny prawnik francuski A. Esmein pisał na przełomie XIX i XX wieku: Prawo większości jest jedną z tych prostych idei, które nasuwają się same przez się; ma ono to do siebie, że nikogo z góry nie wyróżnia i stawia wszystkich głosujących w jednym szeregu [1]

Z czasem jednak zaczęto podnosić pewne negatywne strony głosowania większościowego, a przede wszystkim wskazywano, że eliminuje ono z życia parlamentarnego mniejszości polityczne i w związku z tym jest niesprawiedliwe. Wątpliwości z tym związane spowodowały, że już w połowie XIX wieku w Europie zaczął rozwijać się ruch idący w kierunku zmiany wyborów większościowych  na  proporcjonalne. Ośrodkiem tego ruchu stała się Szwajcaria, a czołową postacią wśród zwolenników proporcjonalności był Wiktor Considerant, Francuz działający w Szwajcarii, socjalista utopijny, uczeń i następca Karola Fouriera. Za środowiskiem socjalistów utopijnych na przełomie XIX i XX wieku ideę wyborów proporcjonalnych przyswoił sobie cały ruch socjalistyczny, w tym również polscy socjaliści.      

        W przypadku Polski problem ordynacji wyborczej do parlamentu  polskiego pojawił się już w końcu XIX wieku. Dyskusja nad nim wiązała się jednak nie tyle z powstaniem ruchu socjalistycznego, co przede wszystkim z odrodzeniem się wówczas nurtu niepodległościowego. Szereg organizacji politycznych bardziej lub mniej otwarcie głosiło hasło niepodległej Polski. Wraz z nim formułowało wizje jej ustroju społecznego i politycznego. Na ogół opowiadano się za republikańskim ustrojem państwa polskiego i raczej powszechne  było przekonanie, że przyszła Polska powinna być demokracją parlamentarną. Głównym organem ustawodawczym miał być parlament. Ugrupowania polityczne  starały się też udzielić odpowiedzi na pytanie o sposób wyłaniania sejmu, a przy okazji również innych ciał przedstawicielskich. Można powiedzieć, że na przełomie XIX i XX wieku wśród  ugrupowań niepodległościowych zarysował się spór dotyczący tego, czy parlament ma być wyłaniany na podstawie  ordynacji 4-przymiotnikowej (wybory powszechne, równe, bezpośrednie, głosowanie tajne) czy też 5-przymiotnikowej (głosowanie tajne, wybory powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne). A ponieważ na ogół nie kwestionowano zasady powszechności, równości, bezpośredniości  i  tajności – to spór w  sprawie ogólnych zasad prawa wyborczego sprowadzał się do dylematu czy wybory mają być większościowe czy proporcjonalne.

        W tym dyskursie niesłychanie ważna okazała się być ewolucja stanowiska polskich socjalistów. Początkowo byli oni zwolennikami głosowania większościowego. W programach PPS z lat 1892 – 1906 partia ta opowiadała się za czteroprzymiotnikowym prawem wyborczym; podobnie czyniła to galicyjska PPSD.  Jednakże w 1906 r. w PPS doszło do rozłamu na PPS – Lewicę i PPS – Frakcję Rewolucyjną skupioną wokół Józefa Piłsudskiego. PPS – Lewica, w programie z 1908 r.,  pozostała przy zdaniu, że we wszystkich wyborach powinna obowiązywać czteroprzymiotnikowa ordynacja wyborcza. Odmienne stanowisko zajęła natomiast PPS – Frakcja Rewolucyjna. W programie przyjętym w 1907 r.  partia ta stwierdzała, że zarówno w jednoizbowym parlamencie niepodległej Republiki Demokratycznej Polskiej, a także we wszystkich innych ciałach prawodawczych, powinna obowiązywać m.in. zasada: Powszechne, równe, bezpośrednie i tajne głosowanie dla wszystkich obywateli bez różnicy płci, po ukończeniu 20 lat życia. Przedstawicielstwo proporcjonalne [2]. Sformułowanie przedstawicielstwo proporcjonalne oznaczało, że ta grupa działaczy przestała akceptować wybory większościowe i przyswoiła sobie ideę wyborów proporcjonalnych. W polskim ruchu socjalistycznym nie był to koncept nowy. Zawierał go już bowiem  program PPS w zaborze pruskim z 1893 r.  PPS zaboru pruskiego była częścią Socjaldemokratycznej Partii Niemiec. Akceptowała więc program przyjęty przez SPD w 1891 r. na kongresie w Erfurcie wraz z zawartą w nim ideą przeprowadzania proporcjonalnych wyborów. PPS zaboru pruskiego ściśle kooperowała z PPS – Frakcja Rewolucyjna. Stąd też można przyjąć, że PPS – Frakcja Rewolucyjna zaakceptowała zasadę proporcjonalności wyborów pod wpływem PPS zaboru pruskiego, a szerzej – pod wpływem programu erfurckiego SPD. Pod silnym wpływem niemieckiej SPD pomysł, by wybory do sejmu odrodzonej Polski przeprowadzać na podstawie pięcioprzymiotnikowej ordynacji wyborczej ostatecznie przeważył i utrwalił się w  PPS.

        Dokonana w 1907 r. zmiana zdania PPS w sprawie ordynacji wyborczej nie była wolna od kontrowersji w łonie współpracowników Józefa Piłsudskiego. Byli bowiem wśród nich zwolennicy głosowania większościowego, przeprowadzanego w jednomandatowych okręgach wyborczych. Do takich ludzi należał Witold Jodko-Narkiewicz. Zmiana stanowiska PPS w sprawie zasad wyborczych przysporzyła temu człowiekowi szczególnych trudności. Gdyż właśnie jemu – zwolennikowi jednomandatowych okręgów wyborczych – przypadł obowiązek napisania komentarza do nowego programu. W 1908 r. wydał on pod pseudonimem A. Wroński obszerne Objaśnienie programu Polskiej Partii Socjalistycznej [3]. Nie kwestionował w nim zasady proporcjonalności wyborów. Zręcznie natomiast wyzyskał prezentację tego elementu programu do obrony jednomandatowych okręgów wyborczych. Jego zdaniem wybory powinny dać taki skład parlamentu, który proporcjonalnie odbije przekonania ludności, a oprócz tego wybory powinny dać także reprezentację mniejszości. Cele te można osiągnąć poprzez wprowadzenie okręgów wielomandatowych. Jednakże Jodko-Narkiewicz  wyraźnie wyeksponował, że zarówno proporcjonalność, jak i przedstawicielstwo mniejszości w parlamencie, jest osiągane także poprzez wprowadzenie okręgów jednomandatowych. Stwierdzał: Są i różne inne sposoby zapewnienia przedstawicielstwa proporcjonalnego, ale je pominiemy. Najprostszy jednak sposób przystosowania do zdania ludności jest: jeden poseł na jeden okręg [4]. Rozumowanie to było i jest wyrazem logiczności myślenia politycznego. Jodko-Narkiewicz zwrócił bowiem uwagę na rzecz bardzo istotną w sporze – także dzisiaj –  a mianowicie na to, że wybory przeprowadzane w jednomandatowych okręgach wyborczych też służą zachowaniu proporcji pomiędzy przekonaniami ludzi a ich przedstawicielstwem w parlamencie. Proporcji pomiędzy przekonaniami politycznymi a reprezentacją parlamentarną niekoniecznie bowiem należy szukać w jednym okręgu wyborczym, a raczej stosować należy perspektywę ogólnokrajową. W tej perspektywie, zdaniem Jodko-Narkiewicza, mniejszość polityczna może uzyskać przedstawicielstwo parlamentarne  w tych jednomandatowych okręgach, w których zdobędzie większość. Aby jednak tak się stało, okręgi powinny być nie tylko jednomandatowe, ale także małe. Perswadował: Okręgi wyborcze powinny być jak najmniejsze, gdyż wtedy najłatwiej przeprowadzić posłów ludowych. Większość mieszkańców jakiegoś miasta może być nastrojona wrogo do socjalizmu, ale podzielmy to miasto na kilka okręgów, z których każdy wybiera po 1 pośle, to zawsze znajdziemy parę dzielnic robotniczych, z których wyjdzie po socjaliście [5]. W sumie więc z jego rozumowania wynikał logiczny wniosek, że wybory przeprowadzane w jednomandatowych okręgach wyborczych, liczących ok. 25 tys. wyborców, są gwarancją ochrony mniejszości. Stąd dopowiadał, że poza sejmem polskim, w ten sposób powinny być wybierane także  samorządy lokalne. Dodał też, że wybory powinny być przeprowadzane w miarę często, by zachować związek pomiędzy posłem a wyborcami.

        Prezentowany przez Jodkę-Narkiewicza punkt widzenia nie przyswoił się wśród niepodległościowych socjalistów. PPS i za nią PPSD u progu niepodległej Polski opowiedziały się za wyborami proporcjonalnymi. Piszę o stanowisku socjalistów więcej, bo z jednej strony ono wywarło przemożny wpływ na wybór zasad wyborczych, według których wybrano Sejm Ustawodawczy w 1919 r., a z drugiej strony stanowisko socjalistów wpłynęło także na postawę innych ugrupowań politycznych. W programach tych ugrupowań zaszła podobna ewolucja jak u socjalistów. W przededniu niepodległej Polski za wyborami proporcjonalnymi opowiadały się organizacje chrześcijańsko – demokratyczne, poważna część ruchu ludowego (PSL-Lewica i PSL Wyzwolenie), a także wielu polityków i ludzi nauki związanych z narodową demokracją. U progu niepodległej Polski właściwie pewnym wyjątkiem było tylko Polskie Stronnictwo Ludowe Piast z Jakubem Bojko i Wincentym Witosem na czele, które konsekwentnie domagało się przeprowadzenia wyborów do Sejmu Ustawodawczego w jednomandatowych okręgach wyborczych.

        Kwestia przyjęcia ordynacji wyborczej do Sejmu zaczęła konkretyzować się w trakcie I wojny światowej, a ściślej po ogłoszeniu Aktu 5 Listopada 1916 r. Odrodzenie państwowości polskiej stawało się wówczas coraz bardziej realne. Pilne było więc też opracowanie ordynacji wyborczej do polskiego sejmu. W latach 1917 – 1918 sprawą tą zajmowało się kilka ośrodków. W sprawie tej wypowiedział się generalny gubernator w Królestwie Polskim Hans von Beseler. Uczynił to w autorskim projekcie konstytucji dla tworzącego się państwa polskiego. Niezmiernie interesujące jest to, że Besler zaprojektował wprowadzenie w Polsce wyborów w jednomandatowych okręgach wyborczych. Dodatkowo przedstawił też merytoryczne uzasadnienie tej propozycji. Uzasadnienie to godne jest przypomnienia, bo część argumentów w nim zawartych zachowuje aktualność. Beseler odrzucił możliwość wprowadzenia w Polsce wyborów proporcjonalnych. Zasadniczym powodem było to,  że nie chciał instalować w Polsce systemu, który nie jest pożądany także ze względu na jego oddziaływanie na stosunki niemieckie [6].  Tam, po zjednoczeniu Niemiec w 1871 r., powstał parlament ogólnoniemiecki (Reichstag). Tworząc nową instytucję kanclerz Otto von Bismarck zdecydował się na wprowadzenie niesłychanie naówczas nowatorskiego i demokratycznego prawa wyborczego: jednoizbowy sejm Rzeszy wybierany był na cztery lata na podstawie powszechnego, równego, bezpośredniego i tajnego głosowania w 397 jednomandatowych okręgach wyborczych, a jeden poseł przypadał na ok. 100 tys. mieszkańców. Dla Beselera był to z pewnością wzór godny powtórzenia w Polsce. Z drugiej strony – można przypuszczać, że unikając wprowadzenia w Polsce wyborów proporcjonalnych, Beseler starał się  uniknąć takiej niedobrej ewentualności w samych Niemczech; inaczej mówiąc, nie chciał, aby przyjęta w Polsce ordynacja wyborcza negatywnie oddziaływała na ordynację niemiecką, w kierunku odejścia od przeprowadzania wyborów w okręgach jednomandatowych na rzecz wyborów proporcjonalnych.

        Generalny gubernator rozważał możliwość dwóch konkretnych wariantów systemu proporcjonalnego: utworzenia jednego okręgu wyborczego oraz wariantu tworzenia okręgów wielomandatowych. Negował możliwość wprowadzenia w Polsce pierwszego wariantu uznając, że wybory przeprowadzane w państwie traktowanym jako jeden okręg wyborczy depersonalizują wybory – jak się wyraził – usuwają wszelki osobisty związek posła z wybierająca go ludnością [7]. Odrzucił także możliwość utworzenia okręgów wielomandatowych. Zasadniczym motywem było w tym przypadku przekonanie o bezcelowości takiego zabiegu. Z pewnością był ogólnie zaznajomiony z przebiegiem dotychczasowej dyskusji w sprawie zasad wyborczych. Orientował się, że wybory proporcjonalne są racjonalne w warunkach istnienia, według dzisiejszej terminologii, podziałów socjopolitycznych, czyli trwałych podziałów istniejących w społeczeństwie, które czynią potrzebnym i  racjonalnym podzielenie mandatów pomiędzy skonfliktowane grupy. Takich podziałów w Polsce ogólnie nie dostrzegał. Pisał, że Polska jest krajem o charakterze rolniczym i w związku z tym brak jest zróżnicowania w życiu politycznym [8]. W jego ocenie sytuacji w Polsce, takie podziały istniały tylko w niektórych okręgach – szczególnie przemysłowych – gdzie występował antagonizmy o charakterze klasowym, a oprócz tego ulokowana była ludność żydowska. W tych okręgach dostrzegał więc istnienie mniejszości – społecznych i narodowych – które w systemie wyborczym powinny znaleźć osłonę. Dlatego proponował, na zasadzie wyjątku, wprowadzenie wielomandatowych okręgów wyborczych w Warszawie, Łodzi i Będzinie, gdzie istniało faktyczne zróżnicowanie. W sumie więc trzeba uznać, że propozycja Beselera  była próbą poszukania rozwiązania pośredniego pomiędzy większościowym a proporcjonalnym wariantem kształtowania parlamentu. Nie można tej propozycji odmówić racjonalności ani pragmatyzmu: Beseler proponował wybory proporcjonalne tam, gdzie istniała realna potrzeba ich wprowadzenia, tam zaś, gdzie nie było to według niego wyraźnie potrzebne – należało wprowadzić głosowanie większościowe w jednomandatowych okręgach wyborczych.

        Inną propozycję przedstawili jednak sami Polacy. W latach 1917 – 1918 politycy polscy, ale przede wszystkim wybitni prawnicy polscy pracowali nad  projektem konstytucji i projektami ordynacji wyborczej do sejmu  w ramach Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej Tymczasowej Rady Stanu, w ramach działania Rady Stanu i Rady Regencyjnej. Powstał wówczas projekt konstytucji państwa polskiego i trzy kolejne projekty ordynacji wyborczej do sejmu. We wszystkich tych projektach zawarta była propozycja, by wybory do Izby Poselskiej  przeprowadzić  w małych, równych, trzymandatowych okręgach wyborczych. W art. 44 projektu konstytucji z 1917 r. zapisano: Pierwsza ordynacja wyborcza ustali podział państwa na okręgi wyborcze tak, aby liczyły od 160-200 tysięcy ludności. Każdy okręg będzie wybierał po trzech posłów; liczba ta może być powiększona lub zmniejszona, ale nie dalej niż do dwóch, na skutek zmian w rozsiedleniu ludności, a według przepisów ordynacji wyborczej[9]. W przyjętej później ordynacji pomysł wprowadzenia okręgów 3-mandatowych uzupełniono zapisem, by w takim okręgu mandat uzyskiwała grupa ciesząca się poparciem minimum 20% wyborców okręgu. Tylko w Warszawie i w Łodzi – na zasadzie wyjątku – okręgi miały być wielomandatowe.

        Głównymi pomysłodawcami propozycji wprowadzenia trzymandatowych okręgów wyborczych byli profesorowie Józef Buzek i Józef Siemieński, obaj w przeszłości związani z narodową demokracją. Z jednej strony obaj byli zwolennikami wprowadzenia wyborów proporcjonalnych; uważali bowiem, że system proporcjonalny najdokładniej oddaje stan polityczny kraju i nie pozwala większości deprecjonować istniejących mniejszości. Lecz z drugiej strony – obaj też zdawali sobie sprawę z tego, że rozbudowana proporcjonalność może spowodować takie rozproszenie sił w parlamencie, które sparaliżuje jego pracę. Stąd też podjęli próbę takiego przekształcenia proporcjonalności, by zminimalizowane zostały negatywne skutki wyborów proporcjonalnych. Przede wszystkim chodziło im o zmniejszenie roli partii politycznych w wyborach oraz o utrudnienie wejścia do parlamentu nadmiernej liczby ugrupowań. Prof. Siemieński pisał: Przy trzymandatowych okręgach grupy mniejsze niż 20 % ludności nie będą miały szans na zdobycie mandatu, co zapobiegnie rozbiciu Izby poselskiej na podobieństwo dzisiejszego mozaikowego układu partyjnego, przy którym tak trudno o zdecydowaną większość [10]. Można więc powiedzieć, że idea wprowadzenia równych trzymandatowych okręgów wyborczych była świadomie podjętą próbą znalezienia rozwiązania pośredniego, kompromisowego pomiędzy propozycją wyborów proporcjonalnych i większościowych z JOW. Autorzy tej idei zdawali sobie sprawę z tego, że ograniczenie liczby mandatów do trzech na okręg jest przekształceniem proporcjonalności [11]. Sens tego przekształcenia sprowadzał się do tego, by wprowadzając  proporcjonalność wyborów, respektować także fundamentalną dla porządku reprezentacji parlamentarnej zasadę większości. Wiedzieli też, że to przekształcenie proporcjonalności ma konsekwencje. Proporcjonalne wybory zmierzały do osiągnięcia pełnego obrazu różnorodności politycznej społeczeństwa  i zasadniczą ich cechą jest wielość mandatów w stosunku do ilości stronnictw. W praktyce w wielomandatowym okręgu wyborczym mandat otrzymać może nawet stosunkowo mała grupa wyborców. Wprowadzenie 3-mandatowych okręgów wyborczych szło w kierunku ograniczenia liczby mandatów do liczby mniejszej, niż ewentualna ilość list kandydatów, przez rozmaite stronnictwa postawionych. W myśl tej propozycji nie było już możliwe uzyskanie mandatu przez małe grupy.

        Ostatecznie koncyliacyjna propozycja okręgów trójmandatowych nie została uwzględniona podczas przyjmowania ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego. Zadecydowały o tym przesłanki polityczne. Jesienią 1918 r. zarysowała się perspektywa klęski państw centralnych w I wojnie światowej. W dniu 7 października 1918 r. ukazało się głośne Orędzie Rady Regencyjnej do narodu polskiego, obwieszczające utworzenie niepodległego państwa polskiego. Konkretyzując ten cel Rada Regencyjna postanowiła rozwiązać Radę Stanu, powołać rząd ogólnonarodowy, wypracować ustawę wyborczą do sejmu polskiego i niezwłocznie go zwołać. Realizując te postanowienia 23 października 1918 r. Rada Regencyjna powołała rząd Józefa Świeżyńskiego. Wprawdzie na jego czele stanął narodowy demokrata, ale w założeniach miał być to rząd ogólnonarodowy, reprezentatywny dla wszystkich głównych kierunków politycznych. Świadczył o tym nie tylko fakt, że tekę ministra spraw wojskowych zarezerwowano dla Józefa Piłsudskiego, przebywającego jeszcze wówczas w niewoli w Magdeburgu. Rząd Świeżyńskiego starał się też pozyskać poparcie wspierającej Piłsudskiego Polskiej Partii Socjalistycznej. Politykę współpracy narodowych demokratów z PPS realizował Zygmunt Chrzanowski, minister spraw wewnętrznych w tym rządzie. Uzyskanie poparcia socjalistów oznaczało z kolei potrzebę uwzględnienia – w jakimś stopniu – ich żądań politycznych. Do najważniejszych żądań socjalistów należało uwolnienie J. Piłsudskiego i przyjęcie 5 – przymiotnikowego prawa wyborczego. Rząd Świeżyńskiego te ustępstwa zaczął czynić. Rząd wystąpił do rządu Niemiec z notami domagającymi się uwolnienia brygadiera Piłsudskiego. Postanowiono także zająć się ordynacją wyborczą do Sejmu. Zadanie to realizowało utworzone w ministerstwie spraw wewnętrznych Biuro Pracy Społecznej, a ściślej utworzona w nim Komisja Administracyjna. W jej skład wchodził endek Zygmunt Chrzanowski, ekonomista Włodzimierz Wakar i socjalista Mieczysław Niedziałkowski. Komisja ta szybko opracowała  nowy projekt ordynacji wyborczej, zgodny z oczekiwaniami socjalistów.  W 1918 r. został wydany drukiem pt. Ordynacja  wyborcza do Izby Poselskiej. Projekt Komisji Administracyjnej Biura Pracy Społecznej [12]. W myśl tego projektu wybory powinny być powszechne, równe, bezpośrednie, tajne oraz proporcjonalne. Miały być przeprowadzone w okręgach wielomandatowych. Sam projekt ordynacji nie określił ich wielkości. Uczyniono to w Dodatku nr 1. Wynikało z niego, że okręgi miały być nierówne: od 19 (Warszawa. Łódź), 13 (Częstochowski), 12 (Lubelski), większość 9 – 4, najmniejszy 3 (Łowicki). Do podziału mandatów pomiędzy grupy uczestniczące w wyborach zamierzano zastosować metodę d`Hondta. W sumie projekt wskazywał, że w Polsce obowiązywać ma rozwinięty system wyborów proporcjonalnych. Na ołtarzu potrzeby tworzenia rządu ogólnonarodowego poświęcono lepszy projekt ordynacji wyborczej z okręgami 3-mandatowymi na rzecz projektu znacznie gorszego, z okręgami wielomandatowymi.

        Rząd Świeżyńskiego nie zdążył zaakceptować ordynacji wyborczej, gdyż został na początku listopada 1918 r. zdymisjonowany. Z kolei dnia 7 listopada 1918 r. uruchomiono alternatywny rząd lubelski z Ignacym Daszyńskim na czele. Rząd ten ogłosił, że ordynacja wyborcza ukaże się w ciągu najbliższych kilku dni. Deklaracja ta nie mijała się z prawdą – jej projekt był już gotowy. Mimo to, nie został przez rząd lubelski przyjęty. Rząd ten istniał tylko 4 dni i sprawę ordynacji wyborczej dalej pilotował powołany przez Józefa Piłsudskiego rząd Jędrzeja Moraczewskiego.  Piłsudski nie zabierał głosu w sprawie zasad wyborczych, w listopadzie 1918 r. zaznaczał, że nie przywiązuje wagi do lepszego czy gorszego ułożenia ordynacji wyborczej. Zależało mu natomiast na szybkim zwołaniu Sejmu Ustawodawczego, jako podstawy legalności władz odtwarzającego się państwa polskiego. Wspominał w 1921 r.: A w tym wypadku właśnie śpieszyć się chciałem. Wypowiedziawszy swą nieufność wobec prawników, zdecydowałem zwrócić się do tych, którzy najszybciej działają. Szybciej czasem działają, aniżeli myślą. Oni jedni dawali gwarancję, że praca nad prawem wyborczym w możliwie szybkim odbędzie się tempie. Dlatego powołałem na prezesa ministrów oficera I Brygady, przy tym kapitana saperów, inż. Moraczewskiego. Na wszelki wypadek  kazałem mu stanąć na baczność (…), a potem powiedziałem mu: "Panie kapitanie, ma pan zostać prezesem ministrów, ale pod dwoma warunkami: Pierwszy, by pan nie wkraczał swymi zarządzeniami w jakiekolwiek stosunki społeczne, drugi – i tu podniosłem głos – wypracuje pan w ciągu jednego tygodnia ustawę wyborczą i to tak, jak gdyby Pan miał budować okopy". Moraczewski prosił o trzy dni zwłoki, na co się zgodziłem. I oto po dziesięciu dniach prawo wyborcze było gotowe i przedłożone mi do podpisu [13]. W tych okolicznościach sprawa prawa wyborczego musiała się sfinalizować. Politycy różnych formacji zgodnie twierdzą, że podstawą ordynacji wyborczej przedstawionej przez rząd Moraczewskiego był projekt Biura Pracy Społecznej [14]. W projekcie BPS dokonano tylko niewielkich korekt, min. uwzględniających ewentualne przyszłe granice państwa polskiego. W dniu 28 listopada 1918 r. ukazał się dekret J. Piłsudskiego jako Tymczasowego Naczelnika Państwa wyznaczający wybory na 26 stycznia 1919 r. i zarazem ogłaszający ordynację wyborczą do Sejmu Ustawodawczego. W jej myśl wybory do konstytuanty miały być powszechne (czynne i bierne prawo wyborcze dla wszystkich obywateli bez różnicy płci, którzy ukończyli 21 lat), równe, bezpośrednie, proporcjonalne, a głosowanie tajne. Przyjęto, że jeden poseł przypadnie na 50 tys. mieszkańców. W celu przeprowadzenia głosowania państwo polskie zostało podzielone na okręgi wyborcze. Podobnie jak  w przypadku projektu BPS, w ordynacji nie rozstrzygnięto wielkości tych okręgów. Uczyniono to w Dodatku 1 noszącym tytuł Spis okręgów wyborczych i ilości mandatów. Wynikało z niego, że utworzono 70 nierównych i wielomandatowych okręgów: od 16 mandatów (Warszawa), 13 (okręg poznański i opolski), 12 (kartuski, toruński, olsztyński, gostyński), 11 (katowicki), 10 (Łódź, łódzki, lubelski, zamojski, kołomyjski), najwięcej było okręgów w przedziale 9 – 4, najmniejsze 3-mandatowe zaprojektowano dla Śląska Cieszyńskiego oraz dla skrawka Opolszczyzny (okręg nyski). Utworzenie dużych wielomandatowych okręgów oznaczało, że w wyborach do Sejmu Ustawodawczego obowiązywać ma rozwinięty system wyborów proporcjonalnych. Do podziału mandatów  zastosowano metodę d' Hondta.

        Na zakończenie chciałbym zwrócić uwagę na to, że opinia publiczna w Polsce w zróżnicowany sposób przyjęła tę ordynację wyborczą. Z pewnością usatysfakcjonowane zostały środowiska lewicowe. Ale od razu pojawiła się też silna krytyka ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego. Płynęła od ugrupowań politycznych i z grona prawników. Najwcześniej i najbardziej zdecydowanie zareagowało PSL Piast . Uznało, że ordynacja ma znamiona ustawy nieprzemyślanej, opracowanej pospiesznie i niewykończonej. Za poważną jej słabość uznano , że przyjęto ją w Królestwie bez zgody przedstawicieli Polaków z Galicji, Śląska Cieszyńskiego i z zaboru pruskiego; w tej perspektywie uznano, ze socjalistyczny rząd narzuca ją Polakom. Zakwestionowano koncept dużych wielomandatowych okręgów wyborczych: Zamiast jednak zarządzić okręgi jednomandatowe, połączono cały szereg powiatów w poszczególne okręgi, które wybierają po ośmiu, a nawet po trzynastu posłów. Jest to zarządzenie niczym nie usprawiedliwione, wprowadzające duże zamieszanie i wielkie trudności przy samej akcji wyborczej… W konsekwencji RN PSL Piast podjęła w dniu 1 grudnia 1918 r. uchwałę żądającą wstrzymania wprowadzenia w życie przyjętej przez rząd Moraczewskiego ordynacji  oraz zażądała wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych [15].

        Z surową krytyką ordynacji wystąpił współtwórca wcześniejszych projektów ordynacji wyborczej,  profesor Józef Siemieński. Wykazał on po pierwsze, że przyjęta w ordynacji zasada proporcjonalności jest właściwie karykaturą proporcjonalności. Pisał: Każda zmiana ilości mandatów zmienia procent głosów potrzebnych dla uzyskania mandatu. Przy tym chaotycznym systemie, jaki podaje ordynacja za wzorem Biura Pracy Społecznej – w każdym okręgu inne są szanse, w każdym okręgu proporcjonalność jest inna, to znaczy inna mniejszość jest broniona i inna większość jest mniej lub więcej pewna odpowiedniej ilości mandatów. W  4-mandatowym okręgu trzeba aż 20% głosów, żeby być pewnym mandatu, w 10 – mandatowym wystarczy na to teoretycznie 9%… [16]. Ta ocena sytuacji zachowuje swą aktualność. Po drugie, prof. Siemieński wyeksponował, że ordynacja nadmiernie uprzywilejowuje partie polityczne – jak się wyraził – poddaje wyborcę pod nakaz partyjny. Aktualność zachowuje tu jego przekonanie, że w  sytuacji nadmiernego uprzywilejowania partii politycznych wola obywateli będzie zastępowana przez wolę liderów partyjnych. Po trzecie, według niego podstawowym mankamentem nowego prawa wyborczego było wprowadzenie w miejsce małych i równych trzymandatowych okręgów – okręgów dużych, nierównych i wielomandatowych. Jego zdaniem wybory powinny dać wyraz rzeczywistej woli politycznej społeczeństwa oraz powinny w następstwie tego dać silny sejm. Osiągnięcie tego celu poprzez wprowadzenie dużych okręgów wyborczych wymaga istnienia określonych warunków. Potrzebne było szczególnie pewne doświadczenie polityczne, a przede wszystkim istnienie dobrego systemu partyjnego. W jego odczuciu społeczeństwo odradzającej się Polski tych warunków nie spełniało. Było jeszcze politycznie niedoświadczone. Ale przede wszystkim zwrócił uwagę na to, że w Polsce nie ma rozwiniętego systemu partyjnego, że partie zorganizowane są nikłymi grupkami, a stali zwolennicy stronnictw stanowią nieznaczną mniejszość ogółu narodowego [17]. Takie małe partie, ze względu na słabe zakorzenienie w tkance społecznej, nie są w stanie być przekaźnikiem opinii czy woli społeczeństwa. W tym stanie rzeczy także wybory przeprowadzone w wielkich i nierównych okręgach wyborczych nie mogły być wyrazem rzeczywistej woli politycznej społeczeństwa. Także i ten punkt widzenia ma zastosowanie również dzisiaj. Istniejące u nas partie polityczne są małe, są słabo powiązane ze  społeczeństwem. Trudno traktować ich działania jako reprezentatywne dla przekonań i woli społeczeństwa. W konsekwencji tworzony na podstawie ordynacji proporcjonalnej sejm może wprawdzie być reprezentatywny dla partii politycznych, ale nie jest on reprezentacją samego społeczeństwa.                  


[1] A. Esmein, Zasady prawa konstytucyjnego, Warszawa 1904, ss  238 – 239
[2] Powstanie II Rzeczypospolitej. Wybór dokumentów 1866 – 1925. Pod redakcją Haliny Janowskiej i Tadeusza Jędruszczaka, LSW, Warszawa 1981, s. 172
[3] A. Wroński (W. Jodko-Narkiewicz) Objaśnienie programu Polskiej Partii Socjalistycznej, Wydawnictwo PPS – Frakcja Rewolucyjna, Kraków 1908

[4] Tamże, s. 74

[4] Tamże, s. 74[4] Tamże, s. 74[4] Tamże, s. 74[4] Tamże, s. 74[4] Tamże, s. 74[4] Tamże, s. 74[4] Tamże, s. 74[4] Tamże, s. 74

[5] Tamże, s. 73
[6] S. Kutrzeba, Beselerowska konstytucja dla Polski ( z pamiętników i aktów z czasu wielkiej wojny ), "Przegląd Warszawski 1922", nr 11, s. 196
[7] Tamże, s. 196
[8] Tamże, s. 196
[9] J. Buzek, Projekt Konstytucji Państwa Polskiego i Ordynacji Wyborczej sejmowej oraz uzasadnienie i porównanie projektu Konstytucji Państwa Polskiego z innymi konstytucjami opracowane przez…dziekana Fakultetu Prawniczego Uniwersytetu Lwowskiego, T. I, Nakładem Rządu Polskiego Warszawa 1918, ss 8 – 9
[10] J. Siemieński, Projekt Konstytucji państwa polskiego i ordynacji wyborczej. Dodatek. Wnioski zasadnicze do projektu Konstytucji i ordynacji wyborczej złożone w komisji sejmowo- konstytucyjnej Tymczasowej Rady Stanu, Warszawa 1918 (Odbitka wydawnictwa rządowego), s. 12
[11] J. Siemieński, Projekt Konstytucji…,  cyt. wyd., ss 23 – 26
[12] Warszawa 1918
[13] Rok 1918 we wspomnieniach mężów stanu, polityków i wojskowych, Wybrał i opracował J. Borkowski, PIW, Warszawa 1987, ss  99 – 100
[14] Tamże, ss  272, 412, 419
[15] „Piast" nr 49 z 8 XII 1918
[16] J. Siemieński, Rozbiór krytyczny ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego, Warszawa 1919, s. 27
[17] Tamże, s. 75
1 173 wyświetlen