/JOW a samorząd terytorialny
Blogi24 marca 2005

JOW a samorząd terytorialny

Wystąpienie na Forum Samorządowym PO RP, Warszawa, 23 marca 2005

I. Kto powinien rozstrzygać o ordynacji wyborczej samorządowej?

Konstytucja RP reguluje tę sprawę w art. 169. Ust. 2.: „Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności określa ustawa". Ust. 3.: „Zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa".

8 lutego br. Trybunał Konstytucyjny, po dwóch latach deliberacji oddalił skargę Rady Miejskiej Poznania na ordynację wyborczą do samorządu terytorialnego, w której zarzucał tej ordynacji naruszenie zasady równości, a to w ten sposób, że według różnych ordynacji wybierane są rady małych gmin, do 20 tysięcy mieszkańców i dużych, powyżej 20 tysięcy. Ponad 2 lata zajęło TK rozważanie tej, oczywistej, wydawałoby się, sprawy, żeby w końcu rozstrzygnąć ją w sposób iście salomonowy, a mianowicie odmawiając radzie gminy tytułu do wnoszenia takiej skargi przed Trybunał.

Rodzi się w tym miejscu pytanie: dlaczego sprawa wyboru władz samorządnej gminy (powiatu, województwa) musi być rozstrzygana centralnie, przez Sejm, na drodze ustawy? Dlaczego sprawy tej nie jest władna rozstrzygać samodzielnie samorządna gmina? Na jakiej zasadzie prawo decydowania o tym zawarowuje sobie władza centralna? Istnieją w Polsce wielkie instytucje, liczące dziesiątki tysięcy członków, dużo większe niż większość gmin, których struktury i organizacji nie rozstrzyga ustawodawca, zostawiając to autonomicznej decyzji ludzi w tych instytucjach funkcjonujących. Na przykład, wielkie uniwersytety, w których pracują i studiują dziesiątki tysięcy ludzi. Ustawodawca nie zdecydował się samemu rozstrzygać o ich ustroju, zostawiając tę sprawę społecznościom akademickim. Dlaczego nie mógł tej sprawy zostawić społecznościom lokalnym, mieszkańcom gmin? Gminy same uchwalają swoje statuty, co by się stało, gdyby w tym samym trybie uchwalały i swoje ordynacje wyborcze? Tymczasem, jak się okazuje, w Polsce gminy nie tylko nie mają prawa określać sposobu wyboru swoich samorządnych zarządców, ale nawet nie mają prawa kwestionować przed Trybunałem Konstytucyjnym niezgodności z Konstytucją rozwiązań im narzuconych!

Przypuszczam, że są trzy rodzaje powodów takiego stanowiska. Pierwszy, to wyniesiona z realnego socjalizmu skłonność do centralizmu, etatyzmu, ambicja regulowania jak największych obszarów życia publicznego na drodze decyzji centralnych. Drugi, to arogancja elity politycznej, która uważa, że ma swoisty monopol na wiedzę i mądrość, i która nie dopuszcza możliwości zaufania społecznościom lokalnym w takich sprawach. W przypadku uczelni wyższych, zgoda, to są, same w sobie, enklawy w pewnym sensie elitarne, więc elita polityczna godzi się zostawić te elementy autonomii gremiom akademickim. Chociaż, jak pamiętamy, w PRL, tak nie było, więc tutaj mamy pewien postęp. Co innego jednak jakiś plebs gminny, tutaj trzeba koniecznie w drodze ustawy i odgórnie. Trzeci powód, jak sądzę, to podświadomość partyjnych elit, że pozostawienie tej niesłychanie ważnej decyzji w rękach samorządnych gmin utrudniłoby wykorzystywanie ich dla partyjnych rozgrywek i „partyjnego skubania". Politycy obawiają się, że

II. Samorządne gminy z pewnością wybrałyby JOW

Dlaczego? Dlatego, że żadnemu normalnemu człowiekowi nie przyjdzie do głowy wybieranie swoich przedstawicieli w sposób tak wyrafinowany i niezrozumiały, jaki oferują niezliczone warianty tzw. proporcjonalnych ordynacji wyborczych. Mając do dyspozycji takie przykłady, jak prosty, naturalny, czytelny i zrozumiały sposób, jakim posługują się od setek lat Stany Zjednoczone Ameryki Północnej, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Kanada, Indie i dziesiątki innych krajów, normalni ludzie nie wpadną na pomysły „dontów", „santlagów", „herów" czy „drupów". Mieszkańcy Kłodzka, Gołdapi, Słubic, Wambierzyc, Nysy czy Kościerzyny z całą pewnością wybiorą coś, co każdy z nich w lot zrozumie i o czym będą wiedzieli, że jest szeroko na świecie stosowane. Nieszczęście „dontów" czy „drupów" spotkać może najwyżej mieszkańców wielkich metropolii, jak Warszawa czy Wrocław, gdzie mieszka wielu utytułowanych politologów i konstytucjonalistów, którzy są w stanie narzucić inny punkt widzenia. Ale jestem przekonany, że nawet mieszkańcy Warszawy, gdyby dali sobie narzucić partyjny sposób wyboru władz samorządowych, widząc jak inaczej sprawy wyglądają w Mińsku Mazowieckim, Pułtusku czy Otwocku, szybko doprowadziliby do odpowiedniego zreformowania ordynacji wyborczej.

O tym, że tak właśnie jest świadczy ogromne, już kilkunastoletnie, doświadczenie Ruchu JOW, który zorganizował już ponad 60 konferencji ogólnopolskich na ten temat, którego przedstawiciele odbyli setki spotkań, objeździli dosłownie cały kraj, świadczy doświadczenie dwóch „Marszów na Warszawę", gdzie tylko w roku ubiegłym uczestnicy Ruchu przebyli trasę ponad 2000 km po „Polsce B, C i D". Świadczy o tym ponad 100 Honorowych Patronów Samorządowych Ruchu, którymi są wyłącznie prezydenci, burmistrzowie i wójtowie gmin, świadczy wiele dziesiątków uchwał rad gminnych w tej sprawie. Doświadczenie to dowodzi, że prawdziwą twierdzą „proporcjonalizmu" jest Warszawa, a może nawet tylko jej drobna, centralna część. Są jeszcze małe „fortece", jak „Festung Breslau" czy „Krakau", ale one istnieją tylko dzięki wsparciu lotniczemu z Warszawy, bo same by się nie ostały.

III. Dlaczego mieszkańcy gmin nie chcą OP (ordynacji proporcjonalnej)?

III.1. Przede wszystkim dlatego, że wybory „proporcjonalne" nie są powszechne.

Sam fakt, że ordynacja wyborcza jest niezrozumiała dla większości obywateli wskazuje, że zasada powszechności wyborów, zapisana w Konstytucji, jest naruszona. Nasi konstytucjonaliści zdają się mniemać, że jeśli prawo głosowania mają kobiety, czarni i żółci, to w ten sposób wybory stają się powszechne. Tymczasem powszechne jest tylko prawo oddania głosu. Konstytucja natomiast mówi o powszechności wyborów. Tymczasem „dontów", „santlagów" i innych skomplikowanych mutacji nie rozumie nawet większość profesorów wyższych uczelni, cóż dopiero mówić o obywatelach, którzy mają co najwyżej elementarne wykształcenie, a przecież posiadają pełne prawa obywatelskie i zdolność odróżniania zła od dobra! Żaden normalny obywatel RP, nie ćwiczony w politycznej sofistyce, nie zrozumie takiego np. wyniku wyborów powszechnych, jaki miał miejsce w województwie kujawsko-pomorskim (okręg nr 2), gdzie jedyny mandat parlamentarny w tym okręgu zdobył p. Antoni Zwiefka z poparciem 26.144 głosów, a nie p. Anna Sobecka, którą poparło o 10.465 wyborców więcej i próżne są wysiłki ludzi tłumaczących, że tak ma być, bo taka jest ordynacja wyborcza. Normalni ludzie mają w tym wypadku poczucie, że zostali oszukani, a to ich zniechęca i do samych wyborów, i do demokracji, która na takie rzeczy pozwala. Oczywiście, ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego była już prawdziwym szczytem „proporcjonalnego" wyrafinowania i światowego kuriozum, ale wszystkie tzw. ordynacje proporcjonalne stosowane w Polsce, zarówno w wyborach parlamentarnych, jak i samorządowych, dostarczają obfitej ilości przykładów do jakich paradoksów ten system prowadzi. Dlatego też matematyk krakowski Krzysztof Ciesielski zaproponował dla tego typu ordynacji nazwę „ordynacja paradoksalna" a nie „proporcjonalna".

Jeżeli jednak sam sposób przeliczania oddanych głosów na mandaty jest niezrozumiały dla przytłaczającej większości obywateli, to jeszcze mniej osób posiada

III.2. Świadomość destrukcyjnych i szkodliwych właściwości tego „proporcjonalnego" mechanizmu wyborczego.

III.2.1. System „proporcjonalny" uniemożliwia wyłonienie, w drodze aktu wyborczego, większości posiadającej mandat samodzielnego sprawowania władzy.

Przed każdymi wyborami rozlegają się, ze wszystkich stron, nawoływania o maksymalnie pełne uczestnictwo w wyborach, „idźcie i dobrze wybierzcie". Mało kto z osób, do których te nawoływania są adresowane, a zapewne także i wielu: „nawołujących", posiada świadomość, że system „proporcjonalny" ma w sobie zamontowany mechanizm, który uniemożliwia rządy większości. O ile mi wiadomo, NIGDZIE NA ŚWIECIE jeszcze się tak nie zdarzyło, żeby w wyniku wyborów na listy partyjne wyłoniono gdzieś partię posiadającą samodzielny mandat do rządzenia, na tej zasadzie, że partia ta zdobyła konieczną do tego bezwzględną większość mandatów. Co oznacza, że to nie lokalne okoliczności, czy jakaś sytuacja polityczna albo charakter narodowy itp., powodują, że nie sposób wyłonić ugrupowania większościowego, tylko uniemożliwia to sam mechanizm ordynacji wyborczej.

W tym miejscu wypada się zastrzec na temat wyjątkowej sytuacji pierwszych wyborów samorządowych w Polsce w roku 1990. Wtedy w większości gmin zwyciężyły Komitety Obywatelskie, posługujące się symbolami Solidarności. We Wrocławiu KO uzyskał 67 na 70 miejsc w Radzie Miejskiej Wrocławia. Być może tamte, unikalne wybory, przysłaniają wielu politykom prawdę o istotnych właściwościach OP. Była to jednak specyficzna sytuacja historyczna, nie chcę się nad tym dłużej rozwodzić. Był to wyjątek, który potwierdza regułę. A reguła jest taka, że

III.2.2. Ordynacja proporcjonalna jest mechanizmem podziału i dezintegracji.

Są dwie strony tego mechanizmu: mechanizm matematyczny i mechanizm psychologiczno-polityczny. Mechanizm matematyczny został odkryty przez wspomnianego już dra Krzysztofa Ciesielskiego i dlatego nadaliśmy mu nazwę „prawa Ciesielskiego". Razem z moim kolegą, prof. Czesławem Oleksym przeprowadziliśmy analizę komputerową wyborów parlamentarnych 2001, stawiając pytanie: jaki byłby podział mandatów w Sejmie, gdyby partie polityczne, które wygrały wybory, z tą samą ilością głosów poparcia utworzyły koalicje, dwu – albo trójpartyjne? Zbadaliśmy wszystkie możliwe połączenia PO, SLD, LPR itd. Okazuje się, że wynik prawie zawsze jest UJEMNY, to znaczy, że takie połączenie, prawie zawsze, prowadzi do straty mandatów! Okazuje się, MATEMATYCZNIE! – że przed wyborami opłaca się podzielić, bo w ten sposób zyskuje się możliwość uzyskania większej liczby mandatów! Obserwując to, co się dzieje na polskiej scenie politycznej, teraz i zawsze, można odnieść wrażenie, że politycy, chociaż nie są kształceni w matematyce, wyczuwają to intuicyjnie i w tej intuicji tkwi zapewne przyczyna tych wszystkich przedwyborczych „rozłamów" i tworzenia nowych partii politycznych.

Jednakże może nawet bardziej skuteczny mechanizm podziału, to mechanizm psychologiczno-polityczny. Jest przecież dużo więcej ludzi z ambicjami przywódców partii politycznych niż miejsc dla partii na scenie politycznej. Ponieważ dzisiaj szefowie partii nie dysponują już takimi możliwościami, jak przywódcy „partii nowego typu" w przeszłości, dlatego możliwe są takie wolty, jakiej przykład, chociażby, dał nam właśnie premier Marek Belka. W pierwszych wolnych wyborach roku 1991 do Sejmu weszło 27 partii, ale i tego było za mało, bo w trakcie 2-letniej kadencji posłowie zmienili przynależność partyjną 274 razy! I to jest bliskie standardowi, pomimo wszystkich manipulacji progiem wyborczym, przelicznikami itp., ten obraz się powtarza z kadencji na kadencję.

Kiedy się dzisiaj patrzy na propozycje programowe różnych i wielu partii politycznych, to nawet wytrawni analitycy często mają trudności ze znalezieniem istotnych różnic programowych. Wielokrotnie jest jasne, że prawdziwym powodem podziału są indywidualne ambicje liderów, którzy nie widzą możliwości podporządkowania się innym i dorabiają do tego sztuczne uzasadnienia. Mechanizm JOW zmusiłby ich do znalezienia wspólnej płaszczyzny, pod sankcją porażki jednych i drugich, podczas gdy w systemie list partyjnych jest zawsze nadzieja, że jakieś procenty się urwie i będzie można nadal brylować w teatrze politycznym.

III.2.3. Skuteczny mechanizm osłabiający tworzą same listy wyborcze

Ordynacje, zarówno ta do Sejmu, jak i ta do samorządu terytorialnego, wymagają zgłaszania całych list wyborczych, na których musi, pod rygorem odrzucenia, być duża liczba kandydatów. W wyborach do Sejmu musi ich być co najmniej tylu ile jest mandatów, podobnie jest w wyborach samorządowych. Jednym z podstawowych efektów tej praktyki jest osłabienie wyniku wyborczego. Wielu ludzi uważa, że to jest dla partii korzystne, jeśli jest dużo nazwisk na liście wyborczej, bo wtedy głosy się dodają i partia uzyskuje lepszy wynik. Na ogół jest odwrotnie: zamiast, żeby się sumowały głosy na kandydatów A i B, wielu wyborców nie zagłosuje na A, ponieważ nie podoba im się towarzystwo B i vice versa. Gdyby był sam, to owszem, ale jest jak B, to nie ma mowy.

Możemy iść dalej w analizowanie przyczyn faktu, że w wyborach „proporcjonalnych" żadna partia i w żadnych warunkach nie może liczyć na zdobycie bezwzględnej większości. Zaproponowałem kilka, ale jeśli kogoś te argumenty nie przekonują – ma okazję znaleźć inne. Fakt pozostaje faktem, to co w wyborach przeprowadzanych w JOW jest regułą: a więc wyłonienie partii zdobywającej bezwzględną większość mandatów, w warunkach OP staje się nieosiągalne.

IV. Pytanie, które w tym miejscu należy zadać jest: czy taka sytuacja jest korzystna dla państwa albo dla samorządu terytorialnego? Czy to jest dobrze czy źle, że w wyniku wyborów nie można wyłonić stabilnego, opartego o solidną większość partyjną rządu albo silnego zarządu gminy, powiatu, województwa?

Istnieją przecież ideologie, że silny rząd jest nie tylko niepotrzebny ale wręcz szkodliwy, że im mniej rządu, im rząd słabszy, to dla obywateli, dla wolności jest lepiej! W tej filozofii słaba władza, koalicyjne rządy są jak najbardziej pożądane. W Polsce nie brakuje zwolenników takiej filozofii.

Jest jeszcze filozofia „punktu siedzenia": niewątpliwie, dla polityków, czy to państwowych czy lokalnych, taka sytuacja jest bardzo przyjemna, albowiem umożliwia ona udział we władzy bez ponoszenia za nią odpowiedzialności. Mam nadzieję, że zgodzimy się tutaj, że taka postawa, chociaż, być może, nagminna, jest nie do zaakceptowania i nie do przyjęcia.

Dla przytłaczającej większości obywateli, dla przytłaczającej większości mieszkańców gmin, taka sytuacja jest szkodliwa, jest absolutnie niekorzystna. Obywatele potrzebują rządu, żeby rządził i rozwiązywał nabrzmiałe problemy, obywatele chcą mieć jasność, kto za co odpowiada. Nie ma wątpliwości, że wszelkie badania opinii publicznej potwierdzają i potwierdzą ten pogląd.

Wybory na listy partyjne prowadzą do upartyjnienia, tak państwa, jak i samorządu. W przypadku samorządu terytorialnego trudno znaleźć, z punktu widzenia obywatela, zalety upartyjnienia. Pomijając wszystkie inne względy, upartyjnienie samorządu prowadzi do zwiększonego nacisku na budżet i do wzrostu deficytu budżetowego. Wykazały to badania dr Wisły Surażskiej, która badała zmiany w budżetach gmin, którym w roku 1994 zmieniono ordynację z większościowej na proporcjonalną: wszędzie tam wzrósł deficyt budżetowy. Jako radny Wrocławia I i II Kadencji obserwowałem bezpośrednio niekorzystne zmiany związane z przywilejami partyjnymi, jakie znalazły się w zapisach nowej ustawy. Każdy klub partyjny potrzebuje przecież warunków do prowadzenia działalności, lokalu, mebli, sprzętu. Każdy wyjazd delegacji samorządowej to zasada „parytetu", a więc rosną szeregi delegowanych, bo nikogo nie można pominąć. Każda sesja to dodatkowe przemówienia na każdy temat, bo każdy klub musi przecież zabrać głos itd., itp.

Ostatnie zmiany w ordynacji wyborczej do samorządu gminnego przyniosły jedną poważną zmianę na lepsze: bezpośrednie, a więc jednomandatowe, wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Oczywiście, skutki gospodarcze tej zmiany, jej wpływ na polepszenie funkcjonowania gminy, wymagają szczegółowej analizy i rzetelnego opracowania. Gołym okiem widać, że była to zmiana w dobrym kierunku. Jednocześnie obaliła ona szkodliwe mity, rozpowszechniane na temat propozycji JOW, że w JOW „wygrywać będą same Stokłosy, bogacze, hochsztaplerzy, mafiosi, którzy za piwo i kiełbaski kupią głosy wyborców". Wydaje mi się, że ten mit został, praktyką już 3. roku nowej władzy gminnej, skutecznie obalony.

V. Jednakże, ordynacja, według której wybiera się gospodarzy gmin, nie posiada wszystkich zalet ordynacji, jaką postuluje Ruch JOW.

(1). Przede wszystkim, ogranicza ona bierne prawo wyborcze obywateli i wprowadza swoistą „sprzedaż wiązaną": będziecie mogli wybrać mnie na wójta dopiero wtedy, kiedy zaakceptujecie listę kandydatów na radnych, którą wystawi komitet, który, dopiero po rejestracji tej listy, może wysunąć moją kandydaturę". Sprzedaż wiązana, jak wiadomo, jest zawsze zjawiskiem niekorzystnym dla klienta, maskuje tylko wady produktu i nieudolność sprzedawcy czy producenta. Podobnie jest i w przypadku ordynacji, która wiąże wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta z akceptacją list kandydatów na radnych. Jest to rozwiązanie szkodliwe, które obniża jakość wyborów bezpośrednich.

(2). Podobny zarzut gotów jestem postawić zapisowi o dwóch turach wyborczych. Warto przeanalizować wyniki wyborów gospodarzy 2,5 tysiąca gmin polskich i odpowiedzieć sobie na pytanie, czy rzeczywiście był sens wydawania pieniędzy na tę drugą turę? Oczywiście, w indywidualnych przypadkach, tu albo tam, mogło to przynieść lepszy wynik, ale, jestem o tym przekonany, per saldo, Państwo Polskie niepotrzebnie wydało pieniądze na tę drugą turę.

(3). Ordynacja wyborcza do samorządów gmin każe inaczej wybierać burmistrza a inaczej radę: burmistrz bezpośrednio, w JOW, a rada partyjnie, z list partyjnych. Czy taka sytuacja ma jakieś zalety dla rządzenia gminą? Czy ułatwia rządzenie i rozwiązywanie problemów w interesie społeczności gminnej?

W moim przekonaniu jest odwrotnie. Burmistrzowie zamiast znajdywać w radach oparcie i pomoc, muszą tracić czas i energię na bezustanne utarczki i walki z partyjnymi i grupowymi interesami, które przyjmują kształt najróżniejszych i ciągle zmiennych koalicji. Tak jak premier Belka z trudem może liczyć na poparcie swoich planów ze strony którejkolwiek partii czy partyjnej koalicji, w podobnej sytuacji jest większość burmistrzów i prezydentów miast. Wprawdzie ich pozycja jest dzisiaj mocniejsza niż w minionych kadencjach, ale te nieustanne boje z frakcjami partyjnymi całkiem niepotrzebnie trwonią energię i środki, które można by z powodzeniem i korzyścią dla gminy przeznaczyć na coś innego. Tę schizofrenię gminnego systemu wyborczego wypadałoby jak najprędzej zlikwidować.

VI. Podsumowując:

IV Rzeczpospolita może powstać w wyniku przełomu, na jaki społeczeństwo czeka. Tym przełomem nie będzie zmiana na stanowisku prezydenta czy premiera. Takim przełomem będzie radykalna zmiana systemu wyborczego. Są dobre wzory i dobre przykłady: V Republika Francuska, II Republika Włoska. W obu przypadkach istotą przełomu była zasadnicza reforma prawa wyborczego. Chodzi tu, oczywiście, o zmianę systemu wyborczego do Sejmu. Sprawa samorządowa jest tu zmianą wtórną, która się sama rozwiąże, gdy tylko gminy uzyskają prawo decydowania o swoim systemie wyborczym.

VII. Literatura

Ciesielski, K., „Paradoksy ordynacji, czyli matematyka wyborcza", Wiedza i Życie, nr 8/1997 (752), sierpień 1997
Dakowski, M., Lazarowicz, R., Przystawa, J., „Jednomandatowo!" LENA, Wrocław 1997
Ilski, Z., „Początki działalności Ruchu Obywatelskiego na rzecz Jednomandatowych Okręgow Wyborczych", Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Finansów we Wrocławiu, nr 11, str. 79-106, 2002
Kamiński, A. Z., „Dwa systemy – dwie ordynacje", Interes Publiczny, 4 numer specjalny z 2w3 września 200
Kaźmierski, T. J., „Matematyka i polityka", Rzeczpospolita nr 168 z 20 lipca 2000
Lazarowicz, R. i Przystawa, J., (red) „Otwarta księga. O jednomandatowe okręgi wyborcze", SPES, Wrocław, 1999
Pinto-Duschinsky, M., „Jak się pozbyć złego rządu? Wady systemu proporcjonalnego i zalety systemu westminsterskiego", Grupa Windsor, Warszawa, 1999
Przystawa, J., „Sposób", Wydawnictwo Radia Rodzina, Wrocław, 2003
Przystawa, J., „Jednomandatowe okręgi wyborcze", Wektory, Wrocław, 2003
Przystawa, J., „ Dobra ordynacja warunkiem dobrego państwa" w Kieżun, W. i Kubin, J., „Dobre państwo" Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa, 2004
Przystawa, J. i Oleksy, Cz., „Ordynacja wyborcza a mit proporcjonalności i reprezentatywności", Master of Business Administration, nr 6 (71), listopad-grudzień 2004

About Jerzy Przystawa

Jerzy Przystawa (1939-2012) – naukowiec, fizyk, profesor dr hab., nauczyciel akademicki na Uniwersytecie Wrocławskim, publicysta, twórca i założyciel ogólnopolskiego Ruchu Obywatelskiego na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych
815 wyświetlen

Podobne wpisy