/Od „dwuregionalnej” rady do dwuizbowego parlamentu?

Od „dwuregionalnej” rady do dwuizbowego parlamentu?

Jerzy Przystawa

Po co komu dwie izby?

Centrum Badań Opinii Publicznej przebadało akurat, bardzo dokładnie, polskie społeczeństwo na okoliczność proponowanych zmian ustrojowych i konstytucyjnych i wiemy już czego Polacy oczekują. Przypadkiem tak się składa, że rządząca nami (w koalicji, naturalnie) Platforma Obywatelska, niezwykle trafnie wpisuje się w te oczekiwania społeczne, ponieważ, jak nam podaje CBOP, obywatele chcieliby właśnie tego, co deklaruje PO, a więc: zmniejszenia liczby posłów o połowę, likwidacji Senatu, ograniczenia immunitetu poselskiego i jednomandatowych okręgów wyborczych. Starsi obywatele RP mogą sobie przypomnieć, że są to akurat te postulaty, pod którymi PO zebrała kiedyś ponad 750 tysięcy podpisów w swojej akcji referendalnej 4xTak. Możemy tylko wszyscy zdjąć kapelusze z głów przed tak celnym wyczuciem nastrojów społecznych.

Pomimo tej imponującej trafności, badacze CBOP zwracają uwagę, że wprawdzie społeczeństwo absolutnie popiera wszystkie te postulaty, to jednak znaczna część Polaków nie bardzo rozumie o co w tych postulatach chodzi i jakie mogłyby być skutki ich spełnienia? Sugerują więc, że potrzebna byłaby nieco szersza akcja edukacyjna, która przybliżyłaby obywatelom wszystkie te doniosłe sprawy.

Wychodząc naprzeciw tym dezyderatom, chciałbym zapoznać Czytelników z tekstem ukraińskiego politologa Nazara Boyki, opublikowanym właśnie na ukraińskim portalu http://obkom.net.ua/articles/2008-04/07.1202.shtml (Obkom = Obszczestwiennaja Komunikacja czyli Komunikacja społeczna). Tekst ten powinien być dla nas tym ciekawszy, że nasz wypróbowany sojusznik i przyjaciel, Prezydent Ukrainy Wiktor Juszczenko, zamierza przeprowadzić na Ukrainie reformę dokładnie przeciwną do reformy proponowanej przez Donalda Tuska: wprowadzić w życie parlamentarną Izbę Wyższą! Ukraiński parlament był do tej pory jednoizbowy, a ta jedyna Izba nosi nazwę Rady Najwyższej Ukrainy. Tytuł artykułu Nazara Boyki:

Od "dwuregionalnej" rady do dwuizbowego parlamentu?

Tydzień temu, podczas wizyty w Moskwie, Przewodniczący Rady Najwyższej Ukrainy (odpowiednik naszego marszałka Sejmu), Arsienij Jaceniuk, obwieścił, że na Ukrainie otwarta została debata obywatelska w sprawie utworzenia dwuizbowego parlamentu. Powiedział dosłownie: Myśląc o reformie ukraińskiej Konstytucji i wzorując się na tym ciekawym doświadczeniu ustrojowym, o którym wiele się dowiedziałem od mojego rosyjskiego kolegi Mironowa (Przewodniczącego Rady Federacji Rosyjskiej, która jest Izbą Wyższą rosyjskiej Dumy) – jestem przekonany, że debata na temat dwuizbowego parlamentu Ukrainy nie jest zakończona. Arsienij Jaceniuk podkreślił też, że dwuizbowe parlamenty funkcjonują w ponad 70 krajach świata, przy czym nie wszystkie z tych krajów mają strukturę federalną. Ta ostatnia uwaga była, niewątpliwie, adresowana do tej części ukraińskiej opinii publicznej, która nie zapomniała, jak przedstawiciele Partii Regionów wiązali zapowiedź Prezydenta Juszczenki z ich ulubionym postulatem federalizacji Ukrainy.

Cofnijmy się do źródeł tej dyskusji (wyników tzw. referendum z kwietnia 2000 nie można za takowe uznać: przypomnijmy sobie, że właśnie postulatu dwuizbowego parlamentu, za jakim opowiedziała się jakoby większość Ukraińców, ówczesny prezydent Leonid Kuczma nie uważał za stosowane przedstawić Radzie Najwyższej).

Pod koniec lutego, na łamach tygodnika "Zierkało Niedzieli" ("Obraz Tygodnia") Wiktor Juszczenko opublikował artykuł Ukraina potrzebuje Konstytucji narodowego rozwoju i ogłosił w nim rozpoczęcie narodowych debat konstytucyjnych – najszerszej obywatelskiej dyskusji o naszym kraju i reformie konstytucyjnej. Jeśli zamkniemy oczy i nie będziemy przywiązywali wagi do bieżącej sytuacji politycznej i pewnych podtekstów tego prezydenckiego ruchu, to takiej inicjatywie nie sposób będzie cokolwiek zarzucić. Przecież debaty, same w sobie, to jedynie możliwość porównania różnych opinii, pomysłów, stanowisk itp. Powołując Komisję Konstytucyjną i otwierając możliwie najszerszą dyskusję obywatelską Prezydent nie wyobcowuje się lecz, przeciwnie, przejawia wielkie zainteresowanie rozwojem publicznej debaty. Co więcej, prezydent sam, od czasu do czasu, przedstawia obywatelom własne stanowisko.

I tak w wywiadzie na portalu Ukrinform z 13 marca 2008 (http://ukrinform.com/rus/order/?id=661718) Prezydent poświęcił wiele uwagi problemowi reform konstytucyjnych. Najbardziej interesujące z nich są rozważania Wiktora Juszczenki na temat obecnego systemu wyborczego. Użalając się na niewielką wydajność prac ukraińskiego parlamentu Prezydent sprowokował całkowicie zasadne pytanie dziennikarza: A może mamy do czynienia z głębszym problemem? Może przyczyna tej sytuacji tkwi w proporcjonalnej ordynacji wyborczej? Na to pytanie padła następująca odpowiedź: Tak. W ordynacji wyborczej, w trójkącie relacji rząd – parlament – prezydent i w poselskiej reprezentatywności. Proszę przeanalizować listę posłów: jakie regiony i w jaki sposób są reprezentowane w parlamencie? Istnieją takie regiony, które nie mają ani jednego posła. Jeżeli jesteśmy zwolennikami reprezentacji proporcjonalnej, to będzie ona nadal produkowała to, co mamy dzisiaj. Trzeba więc koniecznie otworzyć dyskusję na temat parlamentu dwuizbowego, żeby chociaż jedna izba reprezentowała regiony. Powinniśmy przejść przez taką dyskusję i udzielić sensownej odpowiedzi, w oparciu o taki czy inny mechanizm.

Idąc za radą Prezydenta dokonałem analizy listy posłów pod kątem ich regionalnej reprezentacji. Z tej analizy wyłonił się obraz nader wymowny. Od razu jednak zaznaczam, że – jak na razie – w parlamencie Ukrainy zasiadają przedstawiciele wszystkich regionów. W tym miejscu Prezydent albo się przejęzyczył, albo – dla bardziej wyrazistego efektu – specjalnie trochę przesadził.

Na podstawie danych przedstawionych na oficjalnej stronie Państwowej Komisji Wyborczej znajdujemy, że na 450 posłów Rady Najwyższej VI Kadencji, w dniu otwarcia nowego parlamentu, 291 wskazywało, jako miejsce zamieszkania, okręg kijowski, przede wszystkim w samym Kijowie: z Partii Regionów 97 na 175; z Koalicji Julii Tymoszenko – 106 na 156; z koalicji Nasza Ukraina – Samoobrona Narodowa (NUNS) – 61 na 72; KPU – 13 na 27; Koalicja Litwina – 14 na 20. Ponadto 47 posłów, z których 41 weszło do Rady z listy Partii Regionów, jako miejsce zamieszkania wskazało okręg doniecki, głównie jego stolicę. Widzimy więc, że 3/4 Izby Poselskiej, którą wybierają wszyscy obywatele Ukrainy, okazuje się być reprezentacją jedynie dwóch okręgów; tylko 112 posłów, łącznie z posłami z Autonomicznego Okręgu Krymskiego, wskazuje inne miejsce zamieszkania.

Popatrzmy na te liczby pod nieco innym kątem. Na podstawie oficjalnych danych w dniu wyborów zarejestrowano 37 189 430 wyborców. W tym samym czasie w okręgach kijowskim i donieckim łącznie zarejestrowano 7 250 788 wyborców. Z proporcji wynikałoby, że na oba te okręgi przypada 88 mandatów poselskich. Jest to liczba bardzo odległa od liczby 338, tj. aktualnej liczby posłów, którzy zamieszkują w tych okręgach.

Na Partię Regionów, w okręgu krymskim, obejmującym miasto Sewastopol, głosowało 655 486 wyborców, a w odeskim 526 179. Wynika z tego, że w okręgach tych PR zdobyła głosów wystarczających na 14 i 11 mandatów. Tymczasem, jak się okazuje, na liście wyborczej, na miejscach mandatowych, znalazło się zaledwie 5 kandydatów z Krymu i 1 z Odessy. Wyborcy okręgu ługańskiego, który jest tradycyjnie błękitny, dali Partii Regionów poparcie wystarczające do wprowadzenia 20 posłów, ale w Radzie znalazło się tylko 7 kandydatów z tego regionu. Ale na przykład okręg chersoński, który dał PR ponad 200 000 głosów, nie ma ani jednego przedstawiciela w Radzie.

Na Koalicję Julii Tymoszenko w okręgu lwowskim głosowało 752 127 wyborców, co powinno przynieść 16 mandatów. W Radzie jednak znalazło się jedynie 4 posłów z tego ugrupowania, którzy wskazywali Lwów jako miejsce zamieszkania. Sytuacja wygląda podobnie w całej Galicji: z okręgów tarnopolskiego i iwanofrankowskiego weszło po jednym pośle, pomimo, że Koalicja ta uzyskała tam poparcie dla wprowadzenia 8 i 7 posłów odpowiednio. Podobnie w okręgu winnickim: 1 poseł przy poparciu na 9 mandatów. Tu należy dodać, że na listach Julii Tymoszenko, w porównaniu z innymi listami wyborczymi, przedstawicielstwo regionalne jest najbardziej sprawiedliwe. Jeśli się nie mylę, to na listach tej Koalicji nie znalazł się tylko żaden przedstawiciel okręgu czernihowskiego, pomimo że 242 869 wyborców tego regionu głosowało na Koalicję JT.

Na miejscach mandatowych listy koalicji wyborczej NUNS znalazło się 3 kandydatów z okręgu lwowskiego. Tymczasem NUNS uzyskał tam poparcie odpowiadające 11 mandatom. W okręgach dniepropietrowskim, żytomierskim, równeńskim, chmielnickim, charkowskim i czerkaskim NUNS zyskał poparcie wystarczające na 2 mandaty w każdym z nich, ale ani jeden przedstawiciel z tych okręgów nie uzyskał miejsca w Radzie. Listę tych przykładów można dowolnie przedłużać, ale wydaje się, że może przytoczone wystarczą.

Fakt, że wybory w 2006 i 2007 roku odbywały się w ramach tej samej ordynacji pozwala na sformułowanie kilku wniosków. W wyborach marcowych w Radzie Najwyższej znalazło się łącznie 309 posłów stołecznych i donieckich, a więc nieco ponad 2/3 całej Izby. Już wtedy liczby te wskazywały na problem nadreprezentacji jednych regionów i niedoreprezentacji innych. Po wyborach wrześniowych sytuacja jeszcze się pogorszyła. Ze sposobu konstrukcji list partyjnych widzimy, że polityka ukraińska, w coraz większym stopniu koncentruje się w stolicy i, ze zrozumiałych względów, w jednym z regionów Wschodu. Partyjni liderzy, niezależnie od partii jakim przewodzą, wykorzystują jeden i ten sam mechanizm – korzystając ze swojej wysokiej popularności w określonych regionach, wypełniają parlament swoimi ludźmi, niemającymi z tymi regionami żadnego związku. W wyniku powstaje ta rażąca dysproporcja pomiędzy reprezentacjami centrum i regionów. Głosy wyborców z peryferii wprowadzają do Rady Najwyższej kandydatów stołecznych. Przy czym pod pojęciem peryferium rozumieć należy całą Ukrainę z wyjątkiem dosłownie paru okręgów! Nie należy więc się dziwić sytuacji, w której łatwowierni wyborcy, masowo głosujący na listę tej czy tamtej partii politycznej, nie mają w efekcie ani jednego rzeczywistego przedstawiciela. W jaki sposób na poziomie Kijowa mają być reprezentowane interesy regionalne, skoro nie ma komu ich reprezentować? Oczywiście, pewną dozę odpowiedzialności za tę sytuację ponoszą lokalni funkcjonariusze partyjni. I rzecz nie w tym, że nie potrafią oni wytargować lepszych proporcji u swoich partyjnych wodzów, lecz w tym, że nie chcą nawet zauważać tego problemu. Najlepszym dowodem tej tezy są partyjne i międzypartyjne zjazdy, na których jednomyślnie zatwierdza się partyjne listy.

Wiktor Juszczenko nie myli się twierdząc, iż jeśli jesteśmy zwolennikami ordynacji proporcjonalnej, to będzie ona nadal prowadzić do tego, co mamy dzisiaj. Jak się wydaje, ta dysproporcja będzie się tylko pogłębiać. Ale czy można te proporcje jeszcze bardziej wykrzywić?

W związku z tym zdziwienie wywołuje propozycja rozwiązania tego problemu, jaką przedkłada Prezydent: W takim razie jest oczywiste, że trzeba otworzyć dyskusję na temat parlamentu dwuizbowego, żeby chociaż jedna izba w jakiś sposób stanowiła reprezentację regionów. Musimy przeprowadzić taką debatę i udzielić odpowiedzi, w oparciu o taki lub inny mechanizm wyborczy. Wygląda więc na to, że budowa ustroju państwowego Ukrainy odbywa się nadal w ramach koncepcji, zgodnie z którą problemy państwowe rozwiązuje się albo przez wydanie kolejnej ustawy, albo przez powołanie kolejnej struktury.

Dyskusję, naturalnie, można prowadzić, ale rzecz jest w czym innym: leczyć należy nie objawy, ale przyczyny choroby. Problem nie sprowadza się do braku Izby Wyższej w naszym systemie parlamentarnym, lecz w ułomności naszego systemu wyborczego, którym w tak subtelny sposób manipulują partyjne wierchuszki. Tym bardziej, że negatywne skutki obowiązującego na Ukrainie proporcjonalnego systemu wyborczego nie ograniczają się tylko do dysproporcji w przedstawicielstwie regionów.

Prezydent głosi, że trzeba dokonać reformy konstytucyjne, aby dać szerszą gwarancję praw i wolności obywatelskich i obywatelskich sposób realny zapewnić ochronę tych praw i wolności. Nie jest jasne, w jaki sposób te prawa obywatelskie będą realnie chronione przez powołanie Izby Wyższej. Szczególnie jeśli się za wzór weźmie przykład, który tak zainspirował Marszałka Jaceniuka: dwuizbowość parlamentu rosyjskiego, to listek figowy, który nie przykrywa żadnej federacyjności, lecz jedno z najbardziej scentralizowanych państw świata (w rzeczywistości – jedno z tych 70, na jakie powoływał się w Moskwie Jaceniuk). Tylko gdzie są te prawa i wolności rosyjskich obywateli?

7 kwietnia 2008

 

About Jerzy Przystawa

Jerzy Przystawa (1939-2012) – naukowiec, fizyk, profesor dr hab., nauczyciel akademicki na Uniwersytecie Wrocławskim, publicysta, twórca i założyciel ogólnopolskiego Ruchu Obywatelskiego na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych