Wśród wielu postulatów reformy ustroju polskiego wymienia się konieczność wprowadzenia „systemu prezydenckiego”. Do zwolenników systemu prezydenckiego zaliczyłbym Stanisława Tymińskiego oraz Stanisława Michalkiewicza. Jednak, bezpośrednim powodem niniejszej notatki jest wypowiedź jednego z kandydatów na prezydenta. W toku jednego z ostatnich spotkań wyborczych w Koszalinie Paweł Kukiz wypowiedział się o „systemie prezydenckim”:

„Prezydent jest osobą, która ma przede wszystkim reprezentować interes obywatelski i tak koordynować, czy próbować wpływać na pracę rządu i parlamentu, aby dbać o interes ludzi i kontrolować rząd. Do tego ma Radę Gabinetową, inicjatywę ustawodawczą, może podpisać albo nie podpisać ustawę. Ja zmierzam do takiego systemu, by po wprowadzeniu Jednomandatowych Okręgów Wyborczych zająć się też zmianą systemu na system prezydencki, ale to w przyszłości. Najpierw musimy wprowadzić JOW-y, które pozwolą oddać państwo obywatelom”.

Postulowanie wprowadzenia systemu prezydenckiego (tu przykładowa charakterystyka) nie jest z definicji związane z systemem JOW, a więc ta wypowiedź w zależności od indywidualnych poglądów, dla niektórych wyborców będzie kolejnym powodem do popieraniu kandydatury Pawła Kukiza, dla innych – niekoniecznie. Paweł Kukiz nie sprecyzował jeszcze, co rozumie przez „system prezydencki”.

Przyjmijmy zatem roboczo, że można ten system polityczny zdefiniować jak przedstawiono w powołanej wyżej charakterystyce: „system polityczny w demokracji charakteryzujący się rygorystycznym podziałem (separacją) władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz połączeniem funkcji prezydenta i szefa rządu. W myśl tych zasad prezydentowi (jako organowi władzy wykonawczej) przysługuje pełnia władzy wykonawczej oraz zwolnienie z odpowiedzialności przed parlamentem – pozbawiony zostaje jednak możliwości ustawodawczych”. Ponadto, przyjmijmy za tym zestawieniem, że system ten będzie miał m.in. następujące cechy: prezydent jest wybierany w głosowaniu powszechnym; kadencja prezydenta jest określona w czasie; ministrowie wchodzący w skład rządu odpowiadają jedynie przed prezydentem; akty wydawane przez prezydenta nie wymagają kontrasygnaty; prezydent nie jest odpowiedzialny politycznie, ale w przypadku złamania konstytucji lub prawa może zostać odwołany; prezydent ma możliwość wydawania dekretów z mocą ustawy w sytuacjach nadzwyczajnych (np. okres wojny).

Założenia teoretyczne

Przyjrzyjmy się założeniom teoretycznym w pierwszej kolejności. Za podstawowy mankament tego systemu należy uważać nieodpowiedzialność polityczną prezydenta – w sytuacji niepopularności jego polityki naród nie ma możliwości usunięcia go z urzędu inaczej niż w toku głosowania powszechnego. W systemie JOW w Wielkiej Brytanii (WB), do zmiany krytykowanego premiera może dojść w drodze wyborów powszechnych, lecz również w wyniku głosowania w samym parlamencie. W systemie prezydenckim niepopularność prezydenta oznacza permanentną „wojnę” z parlamentem.

Sposób wyboru prezydenta i premiera również określa niezależność lub zależność każdego z nich od narodu. Wybieranie prezydenta w skali całego kraju oznacza konieczność zebrania ogromnych funduszy i nadmierny wzrost wpływu mediów masowych kosztem przekazu merytorycznego, w szczególności, sympatie i afiliacje partyjne mediów decydują o przebiegu ogólnokrajowej kampanii wyborczej. Cechy te podlegają słusznej i silnej krytyce zwolenników systemu JOW. Konieczność wyboru premiera w okręgu jednomandatowym pozwala na wybór lidera (przywódcy) kraju z zachowaniem takich zalet systemu jednomandatowego, jak bezpośredniość wyboru, bliski kontakt z wyborcami, niskie koszty kampanii wyborczej i wyborów.

W systemie prezydenckim ministrowie wchodzący w skład rządu odpowiadają jedynie przed prezydentem. Powstaje pytanie, z jakiego powodu i dla jakich korzyści obywatele mieliby być pozbawieni wpływu – poprzez głosowanie – na to, kto będzie sprawował rząd w ich imieniu? Dyskrecjonalne mianowanie ministrów przez prezydenta jest bliższe raczej dyktaturze niż demokracji. Należy zaznaczyć, że tradycyjny podział władzy na ustawodawczą i wykonawczą traci na znaczeniu na rzecz tej drugiej. Oznacza to jednocześnie brak wpływu narodu (nominalnego suwerena) na rząd. W konsekwencji, postulaty reform ustrojowych powinny dążyć raczej do realizacji zasady suwerenności narodu niż do jej eliminacji (w warunkach polskich – do utrwalenia braku jej realizacji).

Jak system prezydencki działa w praktyce

Za podręcznikowy przykład państwa stosującego ten system podawane są Stany Zjednoczone Ameryki (SZA). Bliższa analiza funkcjonowania modelu „prezydenckiego” w SZA pozwala na sformułowanie konkluzji, że praktyka daleko odbiega od teorii, i to odbiega na niekorzyść.

Przede wszystkim, „rygorystyczny” podział władzy ustawodawczej i wykonawczej jest jedynie teoretyczny. O ile istotnie parlament (Kongres) nie pełni funkcji wykonawczych, to prezydent efektywnie sprawuje również władzę ustawodawczą przy pomocy słynnych executive orders (zarządzeń prezydenckich). Zarządzenia te nominalnie nie są ustawami ani rozporządzeniami wykonawczymi do ustaw, a przynajmniej nie w każdym wypadku, lecz w istocie rzeczy działają jak ustawy. Ponadto, z upływem czasu prezydent uzyskał pozycję daleko wykraczającą poza ramy konstytucyjne kosztem nie tylko władzy ustawodawczej, lecz również sądowniczej. Przykładem zagadnień dotyczących pełnienia przez prezydenta władzy sądowniczej jest sprawa więzienia w Guantanamo oraz program prowadzenia wojny z użyciem dron-ów (ferowanie i wykonywanie wyroków, które nie zostały wydane przez sąd). Jeden z najnowszych komentarzy Andrew Napolitano również poświęcił koncentracji władzy przez prezydenta. Swego rodzaju ilustracją nadmiernego znaczenia prezydenta SZA, który wkracza na obszary nominalnie zastrzeżone dla pozostałych władz jest ta karykatura.

Podsumowując, instrumenty systemu JOW pozwalają na wywieranie obywatelom większego wpływu na premiera i ministrów wybieranych w okręgach jednomandatowym, niż prezydenta w wyborach powszechnych i członków jego rządu nieodpowiedzialnych przed wyborcami. System prezydencki powoduje skupienie w rękach prezydenta nadmiernej władzy, często niemającej umocowania w porządku konstytucyjnym. Cechy te powodują, że postulat wprowadzenia systemu prezydenckiego nie zasługuje na poparcie, a co najmniej wymaga daleko pogłębionej refleksji. Obecnie, wystarczy pozostać przy postulacie „460 JOW”.

About Paweł Kawarski

prawnik, działacz Obywatelskiego Ruchu na rzecz JOW od 2003 r., członek Stowarzyszenia na rzecz Zmiany Systemu Wyborczego „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze”, ekspert Fundacji im. Jamesa Madisona

Dyskusja - 5 Komentarzy
  1. bisnetus

    21. Mar 2015,  godz. 08:27

    Jak już mówiłem, dywagacje na temat systemu prezydenckiego mają dzisiaj charakter czysto teoretyczny. Dlatego nie warto się szczególnie spierać.

    Dodam jednak jeden argument na rzecz systemu prezydenckiego. Mnie się w nim podoba wyraźne systemowe oddzielenia władzy ustawodawczej i wykonawczej.

    Jeśli Sejm ma obowiązek wyznaczenia władzy wykonawczej – jak dzisiaj, to traci on siłą rzeczy charakter władzy czysto ustawodawczej, lecz ma również obowiązki wykonawcze. To wymusza na Sejmie upartyjnienie. Tylko wyraźne partyjne większości mogą wyznaczać sprawne rządy. A więc sam mechanizm wymusza niejako partiokrację w państwie. Stąd też wprowadza się mechanizmy sztucznie preferujące partie i dyskryminujące, czy też jak w Polsce wręcz wykluczające siły niezależne i lokalne.

    W Sejmie nie mającym obowiązku wyznaczania władzy wykonawczej potrzeba upartyjnienia nie jest taka silna. Taki Sejm działa klasycznie jako organ ustawodawczy, który obraduje i pracuje nad ogólnymi zasadami i ramami prawnymi obowiązującymi w państwie. Tutaj tempo nie jest najważniejsze, lecz raczej decydują sprawy merytoryczne ustalane poprzez negocjacje. W pewnym modelu idealistycznym taki Sejm może świetnie funkcjonować i spełniać swoje zadanie nawet gdy jest w całości bezpartyjny.

    Tak więc główną wadą systemu demokracji parlamentarnej jest wymieszanie funkcji ustawodawczych i wykonawczych. Taki Sejm zanim zacznie obradować nad sprawami merytorycznymi musi zawsze najpierw utworzyć rząd. I już w tym momencie i w każdym innym nie jest organem czysto ustawodawczym. W Polsce jest to widoczne w stopniu wręcz perwersyjnym. W Polsce faktyczną władzą ustawodawczą są urzędnicy w resortach rządowych. Ministrowie i premierzy to są raczej ich chłopcy na posyłki. A sam Sejm jest raczej zgromadzeniem „cyngli”, którzy muszą bez czytania przyjmować to co wymyślą urzędnicy i przekażą im ich „szefowie”, pełniący w państwie funkcję „chłopców na posyłki”. To jest obraz uproszczony, ale wskazujący na sedno mechanizmów władzy w chorym odwróconym do góry nogami państwie.

    Odpowiedz

  2. Paweł

    18. Mar 2015,  godz. 23:38

    dziękuję Pawłowi Wołczańskiemu za obszerny komentarz z dwóch powodów: po pierwsze za to, że jest merytoryczny, po drugie – za to, że podziela moje spostrzeżenia co do przedmiotowego systemu z perspektywy postulatu JOW.

    Odpowiedz

  3. Paweł

    18. Mar 2015,  godz. 23:33

    dziękuję bisnetusowi za te uwagi, szczególnie za to, że jakkolwiek optuje za systemem prezydenckim, rezygnuje z forsowania swoich poglądów w imię realizacji w pierwszej kolejności dobra wspólnego – upodmiotowienia społeczeństwa obywatelskiego

    natomiast merytorycznie uwagi bisnetusa nie przekonują, kilka komentarzy:

    – moje opinie o fatalnym działaniu systemu prezydenckiego w SZA są poparte dwoma przykładowymi źródłami amerykańskimi i zawarte tam wypowiedzi są nawet jeszcze bardziej krytyczne niż moje i to chociażby z nich wynika, że ten system nie działa „wzorowo” – bisnetus nie skomentował tych wypowiedzi (być może z powodu braku czasu),

    – szczególne prerogatywy prezydenta są wynikiem ewolucji systemu poza ramy konstytucyjne, pierwszy przykład – prowadzenie wojny przez SZA na zarządzenie prezydenta pomimo braku deklaracji wojny wydanej przez Kongres, zgodnie z wymogiem Konstytucji, w efekcie mamy mocarstwo działające jako globalny żandarm.

    Odpowiedz

  4. Paweł Wołczański

    18. Mar 2015,  godz. 21:33

    Przede wszystkim warto pamiętać o tym fragmencie z wypowiedzi p. Pawła Kukiza:

    „Najpierw musimy wprowadzić JOW-y, które pozwolą oddać państwo obywatelom”…

    i chyba bardzo wielu z nas ten pogląd podziela. Natomiast kwestia systemu prezydencki to jak dla mnie temat na oddzielny ruch społeczny, także jak dla mnie te sprawy się nie łączą. Sami zmieleni.pl też mają prostą deklarację odnoszącą się tylko do JOWów. Również p. Paweł Kukiz w poniższym wywiadze mówił, że są różne opinie w tym temacie.

    http://www.mpolska24.pl/post/8280/pawel-kukiz-posluzylbym-sie-kazda-metoda-dla-dobra-obywateli

    Jak zawsze warto dysktutować, ale zdecydowanie nie ma co się o to dzielić… gdyż przede wszystim najpierw JOWy.

    Jeżeli natomiast chodzi o moją, to ja podzielam tutaj zdanie Autora.

    Nie widzę systemu prezydenckiego między innymi z tego względu, że nie po to chciałbym, aby było wybieranych 460 posłów w JOWach, aby później wybierać jakąś jedną osobę – Prezydenta, który de facto byłby nad nimi i rozdawałby wszystkie karty. Właśnie głównym zadaniem tych 460 posłów byłoby znalezienie złotego środka dobrego z punktu widzenia całego kraju i następnie wprowadzenie tego w życie.

    Z kolei spór na linii władza wykonawcza i ustawodawcza… a zawsze taki może powstać wydaje mi się zbędny i mógłby utrudniać skutecznie prowadzenie polityki, na którą zdecydowali się wyborcy wybierając swoich posłów.

    Zatem w mojej opinii Prezydent powinien reprezentować (całe) społeczeństwo, ale rządzić powinien rząd. Jakoś tak prościej i przystępniej mi to wygląda.

    Odpowiedz

  5. bisnetus

    18. Mar 2015,  godz. 05:36

    Mnie osobiście jest idea systemu prezydenckiego bliska. Uważam, że właśnie taki podział między egzekutywą a legislaturą jest optymalny. Mogę się zgodzić z Autorem w dwóch sprawach:

    a) Otwieranie nowych, zupełnie „abstrakcyjnych” na dzisiaj tematów przez Kukiza nie jest zbyt korzystne. Choćby dlatego, że rzeczywiście może zachęcać jednych (na przykład mnie), ale odpychać niepotrzebnie innych. A więc ma niepotrzebny efekt polaryzacyjny. To moim zdaniem jest błąd taktyczny.

    b) Na dziś, w stanie niedorozwoju demokracji w Polsce, wątłej kultury demokratycznej, szczątkowych instytucji demokratycznych (brak normalnych obywatelskich partii politycznych) faktycznie wybór Prezydenta z pełną władzą wykonawczą byłby ryzykowny i zbyt zależny od „klikowatych” środowisk biznesowo-medialnych. Ten aspekt jest słusznie podkreślony, ale ma charakter czasowy i warunkowy.

    Stąd uważam, że ze względu na punkt a i b mowa o systemie prezydenckim jest nieco przedwczesna i zbyt teoretyczna na dzień dzisiejszy. Najpierw należy umożliwić rozpoczęcie procesów demokratyzacyjnych, upodmiotowienia społeczeństwa obywatelskiego, budowania instytucji społeczeństwa demokratycznego i obywatelskiego. Potem, gdy Naród będzie miał głos i wpływ, instytucje będą dojrzałe można myśleć o głębokich zmianach systemu politycznego.

    Poza tymi punktami nie podzielam zastrzeżeń Autora do systemu prezydenckiego. Przykład USA jest podwójnie nietrafiony. USA są potężnym mocarstwem atomowym nieporównywalnym do państw europejskich. Taki kraj tyka trochę inaczej a porównania są wątpliwe. Poza tym tam ten podział kompetencji działa niemal wzorowo. Prezydent w wielu sprawach jest dostatecznie ograniczony (na przykład w sprawach budżetu lub instytucji państwowych) Ma owszem szczególne prerogatywy w polityce zagranicznej i wojskowości, ale mocarstwo musi być sprawne i szybkie w takich sprawach więc widzę to raczej jako zaletę a nie wadę systemu prezydenckiego w tamtejszych warunkach. Oczywiście w Polsce, która nie jest mocarstwem musiałoby to nieco inaczej wyglądać, ale to są już szczegóły, o których nie warto tutaj „teoretycznie” dyskutować.

    Odpowiedz

Skomentuj

Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.