/Odwoływanie posłów – sprawa dyskusyjna

Odwoływanie posłów – sprawa dyskusyjna


Kwestia odwoływania posłów w toku kadencji jest jedną z niewielu spraw, co do której osoby aktywnie działające na rzecz jednomandatowych okręgów wyborczych, lub po prostu osoby podzielające ten postulat, są silnie podzielone na zwolenników i przeciwników.


Co więcej, wśród samych zwolenników tej instytucji nie ma zgody, co do kształtu jaki miałaby ona przybrać w nowym kodeksie wyborczym. Nie jest to zaskoczeniem, gdyż sprawa rzeczywiście nie jest łatwa do rozstrzygnięcia.


Postulat odwoływania posłów jest wyrazem naturalnej reakcji na naganną działalność posłów w warunkach ordynacji proporcjonalnej, zwykle formułowaną jako złamanie obietnic wyborczych i próbą zabezpieczenia się przed podobnymi praktykami w warunkach nowego systemu wyborczego. Osobiście skłaniam się ku stanowisku, że odwoływanie posłów nie jest warunkiem, bez spełnienia którego nowy polski system wyborczy obejmujący JOW nie będzie funkcjonował poprawnie. Za takim stanowiskiem przemawia kilka względów.


I. Instytucja odwoływania posłów nie istnieje w systemie brytyjskim, który jest modelowym systemem dla zwolenników JOW. Z drugiej strony należy zauważyć, że od niedawna podejmowane są próby wprowadzenia tej instytucji do systemu brytyjskiego, o czym poniżej. Jednak, do ich przyjęcia jest jeszcze co najmniej daleko i nie jest to jeszcze w ogóle przesądzone.


II. Postulat odwoływania nie został wprowadzony przez śp. prof. Jerzego Przystawę, założyciela Obywatelskiego Ruchu na rzecz JOW, do zestawu instytucji, których istnienie jest niezbędne do zaistnienia JOW w polskim systemie wyborczym. Jakkolwiek Założyciel Ruchu nie pozostawił tekstu, który byłby specjalnie dedykowany odwoływalności, znamy Jego krytyczne wypowiedzi dotyczące tego zagadnienia. Argumenty zawarte w komentarzach zamieszczonych przez Niego w dyskusji, jaka wywiązała się pod Jego tekstem O świadomość praw politycznej hydrauliki opublikowanym 16 stycznia 2006 r. na portalu www.prawica.net, można streścić następująco (w Aneksie komentarze w pełnym brzmieniu):

– ordynacja brytyjska nie przewiduje odwoływalności posłów, gdyż z uwagi na często niewielką przewagę zwycięzcy wyborów, pokonany zabiegałby o jego odwołanie, co mogłoby prowadzić do częstego stosowania procedur odwoławczych,

–  jeśli poseł kompromituje partię, która go wystawiła, to sama ta partia stara się go usunąć jak najszybciej, żeby jej nie kompromitował, bo to pewna przegrana w następnych wyborach,

–  w systemie brytyjskim poseł nie ma żadnego immunitetu – popełniwszy przestępstwo podlega procedurze karnej jak każdy obywatel,

–  w polskiej praktyce odwoływalności, tego typu przypadki są nieliczne [ze swej strony dodam, że w wyborach samorządowych przyczynia się do tego wymóg quorum 30%, który często nie jest spełniony], natomiast powoduje znaczne koszty.

 

Podzielam te argumenty i chciałbym je uzasadnić przykładami.


III. Pomimo braku formalnie instytucji odwoływania, ordynacja jednomandatowa w praktyce funkcjonuje tak, że w aspekcie politycznym można mówić o jej realizacji. Dzieje się to na kilka sposobów. Przede wszystkim, podstawowym sposobem jest to, że wyborcy nie wybierają posła na kolejną kadencję. Z pewnością proponenci odwoływania posłów w toku kadencji podniosą argument, że z uwagi na jej długość, nie jest to sposób wystarczający efektywny. Nie sposób temu zaprzeczyć, na marginesie jedynie należy zauważyć przy tej okazji, że w czasach I Rzeczpospolitej posłów powoływano na czas jednej sesji i przez to odwołanie-przez-niepowołanie miało większe szanse realizacji.


Jednak, w praktyce można zaobserwować inne zdarzenia tożsame z odwołaniem, i są to zdarzenia niezwykle efektywne. W przypadku popełnienia przez posła przestępstwa czy przewinienia mniejszego kalibru, lub chociażby uwikłania się w skandal, perswazja wyborców i mediów jest tak silna, że w wyniku zaistnienia takiej sytuacji poseł sam składa mandat, zanim mogłoby dojść do wdrożenia hipotetycznej procedury odwoławczej. Ponadto, do rezygnacji posła może doprowadzić również partia popierająca go w ostatnich wyborach. Skuteczność tych metod perswazji została wyjątkowo mocno potwierdzona w następstwie kryzysu wydatkowego, który wybuchł w maju 2009 r. (United Kingdomparliamentary expenses scandal). Ramy niniejszego opracowania nie pozwalają na szczegółowy opis tego kryzysu i jego konsekwencji, lecz podsumowując należy podnieść okoliczności świadczące o efektywności eliminacji w systemie brytyjskim posłów łamiących prawo i standardy. Po pierwsze, nastąpiły błyskawiczne rezygnacje – od momentu publikacji przez Daily Telegraph dokumentacji wydatkowej (8 maja) do złożenia oświadczeń upływało zaledwie kilka lub kilkanaście dni (wiele z nich już w maju i w czerwcu). Po drugie, rezygnacje były neutralne politycznie – składali je posłowie i lordowie z niemalże wszystkich partii politycznych, w tym członkowie gabinetu (przy czym sam Speaker of the House złożył rezygnację już 19 maja). Po trzecie, rezygnacje dotyczyły różnych okoliczności – mogły one obejmować ustąpienie z bieżącego parlamentu lub obejmować deklaracje niekandydowania w kolejnych wyborach. Poza rezygnacjami, posłowie nadużywający wydatków zwracali otrzymane kwoty, a także w najpoważniejszych przypadkach – byli oskarżani i skazywani za przestępstwa kryminalne, w tym na kary pozbawienia wolności.


IV. Z uwagi na złożoność instytucji odwoływalności, poprawne jej sformułowanie jest dosyć trudne. Należy wymienić takie parametry jak: przesłanki sformułowania wniosku o odwołanie lub wszczęcia procedury, liczba podpisów niezbędnych do skutecznego złożenia wniosku, liczba głosów niezbędna do jego przegłosowania, terminy itp. Zagadnienia te prowadzą do sformułowania dylematu: przesadne zaostrzenie rygorów odwoływalności uczyni tę instytucję pozorną, a zbytnie rozluźnienie – grozi ryzykiem destabilizacji pełnienia mandatu przez danego posła.


Z tych względów zwolennicy nie są zgodni między sobą co do tego jak odwoływalność ma być realizowana w praktyce, niemalże każdy z nich ma swoją wizję rozwiązania pojawiających się dylematów. Ilustracją tego niech będzie dyskusja jaka wywiązała się między zwolennikami odwoływalności posłów – na tle jednego tylko parametru (liczby podpisów niezbędnych do uruchomienia procedury odwoławczej) – pod tekstem Macieja Doruchowskiego Odwoływalność posła a JOW opublikowanym na naszym portalu 6 lutego 2013 r.


Z kolei projekt ordynacji JOWprzygotowany przez Zespół Legislacyjny Ruchu Obywatelskiego n/rz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych w 2005 r., którym kierował prof. Andrzej Czachor, zawiera jeszcze inne rozwiązania omawianej materii, wzorowane na procedurze znanej w Kolumbii Brytyjskiej.


W konsekwencji, uzgodnienie ostatecznego kształtu przez zwolenników odwoływalności będzie niezwykle skomplikowane.


V. Postulowanie odwoływalności jest wyrazem swego rodzaju niewiary w skuteczność funkcjonowania systemu jednomandatowego. Jego formułowanie stanowi również ekstrapolację negatywnych doświadczeń z systemu proporcjonalnego na system większościowy, funkcjonujący na całkowicie odmiennych zasadach. Jeśli bowiem wprowadzenie JOW ma nieść ze sobą pozytywne skutki, jak utrzymujemy, to należy oczekiwać, że przesłanki odwoływalności nie będą często zachodzić.


VI. Przeciw forsowaniu odwoływalności przemawiają także istotne względy taktyczne. Na przeszkodzie wprowadzenia JOW stoją potężne siły. Dodanie kolejnego aspektu do pakietu JOW może zadziałać jak budowanie przez zwolenników JOW sobie samym kolejnej przeszkody na drodze do sukcesu. Rozprasza to wysiłki jakie musimy poświęcić forsowaniu JOW, bowiem zwolennicy obu opcji będą tracić czas i siły na prowadzenie sporów ze szkodą dla działań na rzecz podstawowego postulatu. Argument ten wyraził Janusz Sanocki, w dyskusji pod tekstempowołanym powyżej, formułując lakoniczne, mocne wezwanie Walczcie o JOW! Musimy uderzać wszyscy w jeden punkt, wobec oporu klasy politycznej to jedyna metoda.


VII. Jak przedstawia się sytuacja w innych państwach? Najczęściej powoływana jest procedura odwoływania posłów do parlamentu Kolumbii Brytyjskiej, która na mocy Recall and Initiative Act funkcjonuje od lutego 1995 r. Procedura ta była wzorowana na licznych procedurach stosowanych w Stanach Zjednoczonych, lecz różni się od nich istotnie. Szczegółowy opis tej procedury wraz z licznymi odniesieniami do innych tego typu rozwiązań amerykańskich przedstawił Łukasz Jakubiak w artykule Instytucja recallw Kolumbii Brytyjskiej na tle wzorca amerykańskiego (“Przegląd Sejmowy”, nr 4 (105)/2011, s. 75 – 89).


Jak informuje biuro wyborcze parlamentu Kolumbii Brytyjskiej (Office of the Legislature, Elections BC), od 1995 r. główny komisarz wyborczy (Chief Electoral Officer) zatwierdził 24 wnioski dotyczące wszczęcia procedury odwoławczej, z czego w 23 przypadkach wnioskodawcy nie uzyskali, w wymaganym czasie 60 dni, wystarczającej liczby podpisów niezbędnych do odwołania (podpisy 40% wyborców zarejestrowanych w okręgu wyborczym), a w jednym – członek parlamentu zrezygnował w toku weryfikacji podpisów.


Zauważmy więc, że pomimo blisko 20 lat pomimo istnienia w Kolumbii Brytyjskiej procedury odwoławczej, formalnie nie przeprowadzono jej do końca chociażby w jednym przypadku.


VIII. W wyniku powołanego wyżej skandalu wydatkowego z 2009 r., podjęto szereg inicjatyw mających na celu poprawienie funkcjonowania Parlamentu Zjednoczonego Królestwa. Jakkolwiek zabrzmi to jak argument przeciw formułowanej tu tezie, nie ukrywam bynajmniej, że niektóre z tych inicjatyw obejmują propozycje wprowadzenia do systemu westminsterskiego instytucji odwoływalności posłów.


Jedną z nich był projekt ustawy Recall of MPs przedstawiony, wraz ze stosownym White Paper, przez rząd koalicyjny 13 grudnia 2011 r. Propozycje tam zawarte zostały skomentowane przez Komisję Reformy Politycznej i Konstytucyjnej (Political and Constitutional Reform Committee) w raporcie Recall of MPs opublikowanym 28 czerwca 2012 r. Komisja krytycznie odniosła się do propozycji rządowej i rekomendowała odstąpienie od wdrożenia instytucji recall w kształcie proponowanym przez rząd koalicyjny. W efekcie, ten projekt nie jest obecnie przedmiotem formalnej procedury legislacyjnej, tym niemniej rząd w odpowiedzi na powyższy raport zadeklarował prowadzenie dalszych prac w tej sprawie.


Niezależnie od powyższego, jeden z członków Parlamentu (Zac Goldsmith) wniósł pod obrady własny projekt ustawy (private member’s bill) pod nazwą Recall of Elected Representatives Bill, którego pierwsze czytanie przeprowadzono 27 czerwca 2012 r., drugie czytanie zaplanowano formalnie na 26 kwietnia 2013 r. (przy czym nie jest pewne czy rzeczywiście dojdzie do czytania tego dnia). Projekt ten znacznie różni się merytorycznie od powołanej powyżej propozycji rządowej.


Przedstawienie szczegółów powyższych propozycji i ich ewentualnego znaczenia dla realizacji postulatu JOW pozostawiam zwolennikom wprowadzenia instytucji odwoływalności posłów w Polsce.


IX. Podsumowując niniejsze uwagi, nie można jednak wykluczyć, że jeśli w toku publicznej dyskusji zwolennicy odwoływalności posłów przedstawią rzeczowy projekt wprowadzający tę instytucję (być może odwołujący się do tego typu instytucji znanych innym systemom wyborczym), zdobędzie on silne poparcie większości zwolenników JOW, pomimo zgłaszanych przez oponentów zastrzeżeń co do tej instytucji. W takim przypadku, być może przedmiotowe propozycje zostaną zamieszczone w społecznym projekcie ustawy dotyczącym wprowadzenia JOW do polskiego (sejmowego) systemu wyborczego.



Aneks

 

O świadomość praw politycznej hydrauliki, Jerzy Przystawa


(…) Chciałbym natomiast przestrzec przed używaniem argumentu o odwoływalności posła w JOW. Rzeczywiście, w JOW możnaby posłów odwoływać, ponieważ wiadomo KTO go wybrał, a więc KTO ma prawo go odwołać, podczas gdy w OP takiej prostej relacji nie ma. A jednak ordynacja brytyjska nie przewiduje odwoływalności posłów! Dlaczego? Powód jest bardzo prosty i naturalny. W ordynacji brytyjskiej bardzo często zwycięzca uzyskał niewielką przewagę nad pokonanym. Czasem jest to wręcz remis i rozstrzyga losowanie. Gdyby w takiej sytuacji pozostawić furtkę w postaci możliwości odwołania posła poprzez np. zebranie 30% głosów, to w Wielkiej Brytanii nieustannie trwałyby procedury odwoławcze, bo ten który przegrał, powiedzmy jednym głosem, czując się skrzywdzonym, natychmiast zabrał by się do odwoływania swojego zwycięskiego rywala! I to by podważało cały sens wyborów! Tam jest inaczej: jeśli poseł kompromituje partię, która go wystawiła, to sama ta partia stara się go usunąć jak najszybciej, żeby jej nie kompromitował, bo to pewna przegrana w następnych wyborach. Itd. Temat możemy rozwijać. [2006-01-17 20:58]


Sprawa odwoływalności. Ja wiem, że praktyka wszystkich sejmów od roku 1989 budzi u wielu niesmak i obrzydzenie i ludzie chcieliby mieć instrument pozwalający eliminować z sejmu ludzi niegodnych mandatu. Jak pokazuje praktyka polska, kiedy już wielokrotnie próbowano odwołać radnego, burmistrza, przewodniczącego rady itp., co w polskim ustawodawstwie jest dopuszczalne, to to się chyba nigdzie nie udało, poza przypadkami odwolywania przez radę czy sejm. Więc to się okazuje rzeczą niepraktyczną, a bardzo kosztowną. Ordynacja brytyjska nie przewiduje odwołania posła na drodze jakiegoś glosowania powszechnego i usiłowałem przedstawić Państwu jakie argumenty przemawiają za takim stanowiskiem. Moim zdaniem są to argumenty racjonalne. Trzeba natomiast wiedzieć, że w systemie brytyjskim poseł nie ma żadnego immunitetu – popełniwszy przestępstwo podlega procedurze karnej jak każdy obywatel. [2006-01-22 07:32]



About Paweł Kawarski

prawnik, działacz Obywatelskiego Ruchu na rzecz JOW od 2003 r., członek Stowarzyszenia na rzecz Zmiany Systemu Wyborczego "Jednomandatowe Okręgi Wyborcze", ekspert Fundacji im. Jamesa Madisona